中南大学“第三届文化强国论坛”暨“文化与旅游融合发展的法律保障”理论研讨会

第二单元发言（一）

汤静（湖南师范大学教授，湘阴县副县长分管文物旅游工作）

       谢谢主持人！尊敬的陈院长以及在座的各位专家、教授们，今天非常高兴有机会与大家一起学习探讨，今天我的发言题目是全域旅游之法治保障，因为我是湖南师大旅游学院的副教授，多年来一直在从事旅游法的研究，并且跟实践部门的配合非常得密切，所以今天选取这个题目来跟大家一起分享。

       首先我跟大家介绍两个背景。第一，什么叫全域旅游。国家机构改革当中，将国家旅游局与文化部合并，形成文化与旅游部，这也就把文化和旅游这两个部门放在了同等的地位，在这个背景下谈文化强国，我觉得意义非凡。“全域旅游”这个概念在2013年学术界的一篇文章当中提出以后，2016年1月19号国家旅游局召开全国旅游工作会，当时的国家旅游局局长李金早提出来，把全域旅游作为旅游发展的战略，将多产业多资源进行整合和融合发展。这对我们国家的整个旅游的发展方向做了一个明确的指示，因为李局长在这个会议上向全国发出了这样一个信号，就是中国的旅游业已经从本质上发生了一个大的改变，过去由单一的观光旅游已经向观光、休闲、体验多方向融合发展，也就是由过去以景区为单一型的空间架构向以体验、以景区为带动，将乡村旅游点、工业旅游点、古镇、古街等等一些文化元素融合在一起。这种多业态多型构的大旅游方向发展，特别是国家将过去单一的旅游景区建设引导向旅游目的地的建设，提出之后无论是在学术界还是在业界都产生了强烈地反响，特别是在政府部门，国家旅游局提出打造全域旅游示范县，所以从2016年到2017年，全国有250多个县市区被纳入到全域旅游示范县创建名录，按照当时李局长的构想，全国要打造500多个这样的全域旅游示范县，我们湖南省作为全域旅游基地，正在加紧建设。旅游的发展当然需要文化作为资源和支撑，作为它的灵魂，实际上在没有合并之前，两个部门的工作有很多交叉，特别是旅游市场的发展和旅游活动的带动，其实是离不开文化内容的。游客由单一的观赏景观，开始向文化享受转型。

       在这么一个背景之下，我选择这个题目来进行研究，其实也就是在我们的战略层面，我们如何将单一的观光型旅游发展向这种多元的融合的旅游发展方向发展。同时在我国的旅游发展的几十年的时间里面，我们的法治保障一直是非常欠缺的，我们国家到2013年才有了第一部《旅游法》，在这之前更多依靠的三部行政法规和40多部部门规章来指引和保障旅游的发展，但是这样的立法层次非常低，实际上在这个的发展途径当中，遇到了非常多的法律问题，不只是有了制度就可以解决问题，因为旅游的发展不是一个部门的工作，是一个综合性的工作，所以旅游部门的功能和作用其实只是一个服务，它需要多部门的融合。我国《旅游法》第7条就明确提出来国务院要来组建一个旅游综合协调机制，要求县级以上人民政府也要建立这样的机构。那么基于此背景，我想全域旅游的发展作为一个国家战略，在多业态、多产品、多市场的发展背景之下，我们看到的是一种产业转型升级，而本质是一系列新的关系的产生，新型旅游关系的产生与旅游市场秩序的重构需要政策法规的优化和提质，需要法律强有力的保障，过去尽管有了旅游法，有了很多国家和地方政策，但是对一个国家新型的旅游战略的发展，实际上现有的法律制度是很难以有效规范和充分保障旅游秩序和旅游关系的重构。在任何改革都必须有法有据的今天，旅游法律规范高于其他任何法律规范，法治是全域旅游发展的有利保障。

        第一，全域旅游作为一种发展新模式，不仅是旅游业形态和功能的变化，而且是旅游业结构和动力机制上的变革，过往政府单一职能部门主导旅游业发展的模式必然受到冲击，所以政府协调功能发挥是否充分与全面直接关系到全域旅游发展方向与成败。坐实《旅游法》确定的旅游综合协调机制是全域旅游法治保障的基石。

       第二，旅游业由观光向观光、休闲、度假、体验全面转型升级，为旅游业带来了新的战略机遇期。为把握战略机遇期，国家和地方都出台了一系列的规范性文件，对指引和保障全域旅游发展。客观地说能起到非常好的推动作用。但是现有的法律和法治对旅游秩序的重构和关系的保障和旅游业持续的发展动力，还需要经过实践部门将全域旅游发展的政策规范上升为法律规范，这是保障旅游业转型发展的核心法制要求。

        最后一点，现有的旅游政策只有达到法治化才能为旅游业转型升级，为全域旅游的实践发展确立法治保障之“法”,而要真正实现全域旅游法治保障之“治”，必须将旅游市场的监管进一步的加强，让法律法规得以有效、全面实施。但自旅游法出台至今，云南的一个导游被判刑事件让我们看到一部法律是不足以保障一个产业的发展，特别是在旅游业转型升级和供给侧改革的背景之下，只有创新旅游市场的监管机制，才能使旅游业全面转型升级，全域旅游法治保障这个关键得以实施，谢谢大家！