大运河文化保护亟待顶层设计
时间：2020-06-04 浏览：425 来源：《法制日报·法治周末》 作者：法治周末记者 吴昊
长期以来，大运河面临着遗产保护压力巨大、传承利用质量不高、资源环境形势严峻、生态空间挤占严重、合作机制亟待加强等突出问题和困难。代表委员和专家学者呼吁，应尽早把全国性的大运河文化带建设立法及国家层面的统筹工作提上议事日程。
大运河是我国古代最伟大的工程遗产之一。就如何保护好、传承好、利用好大运河文化，在近年来的全国两会上，代表委员们持续建言献策，今年两会也不例外。尽管早在2012年7月27日，原文化部就审议通过了《大运河遗产保护管理办法》，并于当年10月开始实施。但由于保护开发起步较晚，各地规划不一，目前大运河文化带的保护与传承面临着许多难题。2019年5月，中办国办印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》，就指出，长期以来，大运河面临着遗产保护压力巨大、传承利用质量不高、资源环境形势严峻、生态空间挤占严重、合作机制亟待加强等突出问题和困难。近期，浙江和山东先后出台大运河文化保护相关规划政策。代表委员和专家学者呼吁，全国性的大运河文化带建设立法及国家层面的统筹工作应尽早提上议事日程。2014年6月22日，第38届世界遗产大会通过投票表决的方式，决定将中国大运河列入《世界遗产名录》。大运河始建于公元前486年，包括隋唐大运河、京杭大运河和浙东大运河三部分，全长近3200公里，最终列入申遗范围的大运河遗产分布在两个直辖市、6个省、25个地级市。大运河申遗成功后，江苏省率先提出文化遗产、文化产业和文化旅游等相结合，涵盖大运河江苏段沿线城市范围，全面建设大运河文化带。随后，山东、浙江等地也纷纷出台了有关规划。2020年3月25日，山东省人民政府办公厅印发《山东省大运河文化保护传承利用实施规划》，将“协同推进共抓大保护、不搞大开发”作为核心理念。无独有偶，4月14日，浙江省发布《浙江省大运河文化保护传承利用实施规划》，旨在将大运河浙江段打造成为“国际影响最广泛、遗产保护最有效、功能价值最突出、生态环境最优越”的中国大运河华彩段，成为“文化浙江的‘亮丽名片’和中华民族伟大复兴的文化标志性品牌”。除了规划以外，不同省市关于大运河文化保护还有各自的保护条例或管理办法。例如，江苏省于今年6月1日刚刚实施的《淮安市大运河文化遗产保护条例》，浙江省的《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》《宁波市大运河遗产保护办法》和《嘉兴市大运河世界文化遗产保护条例》，山东省的《山东省大运河遗产山东段保护管理办法》，河南省的《洛阳市大运河遗产保护管理办法》等。“我国关于大运河保护的专门立法，除了大运河遗产保护管理办法这个部门规章之外，还有上述地方立法。”中南大学法学院教授周刚志告诉法治周末记者，根据立法法第九十五条等条款的规定，地方性法规与部门规章存在冲突时，需要经过比较复杂的程序来处理。因此，我国需要加紧推进大运河保护的国家立法，至少应该由国务院制定一部大运河保护条例，以明确建立大运河保护的省市协调机制，规定大运河保护的基本方案。河北工业大学人文与法律学院副院长、教授，法学博士马立民也认为，大运河文化呈现带状分散性特点，这个特点使其不具备旅游文化所需要的载体集中或形式特点显著而聚集游客的功能。大运河文化因运河的带状性特点而具有系统性和带状分散性，这两个特点使其文化整体性具有天然的脆弱性，细长绵延的带状结构也容易使得大运河被条块交叉式的行政辖区管理所分割。“化解大运河文化保护难题的关键是统一管理组织及立法问题。”马立民指出，受此影响，我国现行立法存在以下三点不足：一是部门立法效力层级较低，形成文化保护孤掌难鸣窘境；二是各地立法衔接不够，缺乏协同意识；三是大运河文化保护缺乏专门的统一综合协调部门。“当前文旅部大运河文化的保护制度路径是文化保护，文化保护路径多数与文化载体的经济价值和社会价值紧密联系，如与旅游产业以及服务业相结合等，原文化部的部门规章和地方立法更多的是从文化保护视角，且原文化部规章立法位阶不高，难免势单力孤。”马立民说。大运河是我国古代最伟大的工程遗产之一，但保护开发起步较晚，2006年京杭大运河才被被国务院确定为全国重点文物保护单位，2014年成功列入世界文化遗产名录。浙江旅游科学研究院执行院长张晓峰认为，上个世纪，大运河沿线因为轮船、铁路等普及，逐渐丧失了漕运的重要作用，特别是工业化在中国全面铺开以后，工业用水急剧增加，导致水资源枯竭，北方大部分大运河断流、断行，原来的运河漕运功能全面消失，各个地方保护的力度自然下降，河道被用来开荒种地，并且随着城镇化的推进，乡村、城镇加快建设，侵占了运河沿岸的土地和河床。“直到原文化部出台大运河遗产保护管理办法，特别是大运河申遗成功以后，各个地方才开始重新重视起来，但大部分地方木已成舟，生态恢复难度很大，投入与回报不成正比，地方保护的积极性自然不会太高。”张晓峰说。相比发达国家，我国在大运河流域文化保护、经济发展和生态维护方面还有一定差距。主要是因为，我们保护和开发的时间短，起点低，任务重，又受限于经济发展水平的影响，投入资金相对有限，导致有些地方在大运河保护开发过程中过分重视房地产建设，追求土地升值和申请中央财政补贴。还有一些地方，开发过程中没有经过充分论证，对当地居民的利益保护不够，一部分群众的生活、生产受到了影响。马立民也认为，大运河文化深深根植于运河功能发挥所形成的复杂的经济活动和社会生活中，这些文化随着运河功能的减退和历史久远而淹没和淡化，尤其是运河的文化价值在快速经济的发展中被冲淡和遗忘，唤回人们的大运河文化记忆，需要进一步提炼大运河文化，使其具备吸引社会和旅游的显著载体。“我国大运河保护实践中确实还存在不少问题。”周刚志指出，首先，我国从前苏联引入的“工业化”城市规划理念过于强调“规模效应”和“经济增长”，相对忽略了文化遗产保护和生态环境保护。其次，现行文物保护法制强调文物的个体保护，相对忽略了“生态环境、人文环境与文物本身一体保护”的整体性原则。当前的文物利用工作过于倚重文化遗产作为旅游景点的门票收入，忽略了文化遗产资源的文创产品开发运营等“合理利用”途径，影响了文化遗产传承利益的质量。“限于目前的文物管理体制，文物保护的费用主要是由政府财政预算承担，民营企业、个人对文物保护的赞助、捐献，还需要进一步加强。”北京第二外国语学院、文化旅游政策法规中心副主任王天星指出，政府即使对文物保护拨付了较多的费用，由于文物活化利用的体制、机制、人才等方面的不足，在短期内，文物利用的社会效益、经济收入等方面，也难以取得较大成果。在此背景下，对于经济欠发达地区而言，让其从本就紧张的财政收入中拿出较多费用用于文物保护，让当地的医疗卫生、教育事业、公共安全等方面的刚性支出为文物保护让路，也不太现实。王天星指出，一方面，在重视保护的同时，必须注重利用与开发，让文物保护能够为社会产生效益，无论是社会效益还是经济效益。在日本，强调的不仅仅是保护，更关注文物的利用。如《日本文化遗产保护法》第一条就明确规定：为了保护文化遗产并促使其得到充分利用，为了提高国民的文化素质，同时也为了对世界文化的进步有所贡献，特制定本法。另一方面，尊重文物保护相关利害关系人的产权，对因文物保护而受到损害的利害关系人，应当给予补偿。《日本文化遗产保护法》第一百一十一条规定：要特别注意尊重关系人的所有权、矿业权及其他财产权。“实际上，美国在1916年就制定了《国家公园管理局组织法》，1984年又通过立法建立‘国家遗产廊道’的保护机制，欧洲国家从20世纪70年代起建立了文化遗产区域保护制度。这些制度都较好地兼顾了文化遗产保护和经济发展、生态保护，我国可以借鉴域外立法经验，逐步推进国家文化公园立法。”周刚志说。对此，马立民持相同观点，他认为，欧美国家的国家公园管理体制、机制和相关立法的确值得借鉴。如日本国家公园管理体制中所构建的公众参与以及利益相关者利益协调理事会机制；法国国家公园管理体制中的跨行政区整合、通过绿色发展形成保护的合力等机制；美国国家公园建设中注重法律法规体系完善、建立统一管理机构、实施多元化治理、特许经营资金筹划机制等。总体而言，国家公园建设发达国家中，通过国家公园凝聚社会共识，实现多元保护目标的协调，并通过“一园一法”实现法治保障。“国家通过国家公园机构载体可以实现中央和地方共治的有机结合；社会通过国家公园机构载体实现政府与社会共治的有机结合。综上，核心问题是国家公园立法问题。”马立民说。
