编者按：本次发言属于2016年4月2日在中南大学召开由的中南大学法学院和《法学评论》编辑部主办的“中国文化法研究中心成立大会”上第四单元“文化执法”的发言。

云南大学法学院沈寿文教授

谢谢主持人，也谢谢刚志教授的邀请！今我天我报告的内容是一个“土特产”，没那么“高、大、上”。之前关于“文化宪法”我写过三篇文字，近期没有什么新的想法，所以改为研究基层文化行政部门的执法问题。

大家都知道，“统一领导、分级管理、条块结合”是我国行政体制的一大特点。所谓“‘条条’，是指从中央延续到基层的各级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门。‘块块’，是指各个层级的地方政府。

在中央的层面上，现行《宪法》第89条规定国务院行使的职权涉及“教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”等各个领域的行政事务；并将这些行政事务分解到国务院各部、委员会身上。在地方的层面上，现行《地方组织法》第59条第五项规定县级以上地方政府行使类似的职权；这些职能同样分解到相应层级政府的行政部门身上。

显然，除了中央专属的职权外，省、市、县三级地方政府在职责上与中央政府是高度同构的，这在客观上为“条条关系”（无论是纵向关系，还是横向关系）提供了制度空间。按照一般的理解，“块”（也就是各级政府）涉及本行政区域的几乎所有种类行政事务的管理职责，因而它所承担的是综合性行政职能（所谓的“守土有责”）；而“条”（政府行政部门）则承担专门性、专业性的行政职能。这种专门性、专业性职能划分（即“部门化”）是现代政府的重要特征之一。按照这一逻辑，“条”的职能是比较单一的，是注重专业化的。

正因如此，遇到综合性的事务，便可能由三种形式加以解决：一是由“块”（本级政府）进行协调，其中典型的是设立“领导小组”、“委员会”等将不同的“条”（政府行政部门）确定为“责任单位”，将它们临时性地整合在一起，以共同执法；二是按照法定审批程序，采用打破“条”（行政部门）的界限、将不同“条”（行政部门）的职权进行重新配置，交由特定行政部门统一行使（也就是官方所谓的“综合执法”）；三是由“条”（行政部门）主动发起“条”与“条”之间“联合执法”的模式，以处理综合性事务。

由于行政管理专业化的需要（职能分工原理）导致一级政府（“块”）划分行政部门（“条”）成为一种常态，而基于“行政一体”原则，不同行政部门之间有效的协作配合机制难以常规化，二者之间便存在无可避免的矛盾。然而，这种基于“条”的专业化以及“条条”之间的权力割据局面，研究综合执法或者联合执法的视角，并没有完全揭示行政部门（“条”）执法实践中更为复杂的情况。

为了分析问题的方便，我杜撰了几个术语：一个是行政部门的“业务执法”，指的是根据宪法和组织法，行政部门以专业为基础，根据职能分工原理所确定的执法内容；第二个概念是行政部门的“非业务执法”，指的是根据单行法律、法规、规章或者行政命令，行政部门在本部门内履行的与本行政部门专业不密切（甚至无关）、而按职能分工原理本应属于其他行政部门行使的行政事务内容；第三个概念是行政部门内的“综合执法”，指的是行政部门在本部门内行使的包括“业务执法”和“非业务执法”的所有执法内容；第四个概念是行政部门内的“常规式执法”，指的是为了理性地实现行政部门的职能，各个行政部门按照宪法、组织法和其他法律、法规、规章的规定和行政命令确立的职责，通过日常的履职、按部就班的“官僚机制”，履行着本部门的职责，实施着执法活动（无论是“业务执法”内容还是“非业务执法”内容）；第五个概念是行政部门内的“非常规式执法”，指的是行政部门由于外在（通常是本级政府或者上级主管部门）的压力，为了有效执行本行政部门的某一事务（无论是“业务执法”内容还是“非业务执法”内容），主动或者被动地采取“运动式执法”模式，打破日常有条不紊、按部就班的执法节奏，集中力量、在短期内突击执法的活动。

行政部门内的“业务执法”、“非业务执法”与“综合执法”是以执法内容为视角的分类；而行政部门内的“常规式执法”和“非常规式执法”则是从执法方式的角度进行的分类。

为了使问题更为集中，我以云南省一个小县（A县）文化行政部门作为为调查点。A县是云南省的一个普通农业小县，总人口只有15万人；县政府有21个职能部门，其中文化行政部门编制10人；在执法对象上，截止2015年，A县文化市场经营户共123家，就业500多人。

由于不同层级政府及其部门职责高度同构，基层文化行政部门的执法内容，既打上“条”（从中央到省、市文化行政部门）职责的深刻烙印，也受到“块”（从中央到省、市政府）职责的重大影响。前者决定了基层文化行政部门的“业务执法”内容；后者决定了基层文化行政部门的“非业务执法”内容。

从A县的实践材料看，案子很少，“常规式执法”方式下的案件并不多，比如近四年来（2012年至2015年）行政处罚案件每年均只有两件；而行政强制案件，仅有一件案件。尽管通过“非常规式执法”（通过专项整治行动），案件的数量略有增加；但由于“非常规式执法”在人员、时间、精力上比较集中，具有临时性、突发性等特征，而且这些“非常规式执法”注重的是执法过程而非执法结果（即注重的是要有整治活动，并没有也不可能有具体行政处罚或行政强制指标），A县文化行政部门可以轻松应对，有的专项整治活动，并没有任何具体数据和案例，仅仅是大而化之的汇报；因此，没有证据表明“非常规式执法”在“业务执法”领域给A文化行政部门带来过多的负担。实际上，文化行政领域的“业务执法”与社会治安、公共卫生、消防安全、洪涝灾害、征地拆迁、环境污染、食品安全等其他领域的“业务执法”内容不同，一般并不直接涉及人的生命、财产和公共安全问题，并不直接影响当地经济发展大局，只要来自本级政府或者上级机关的压力不够大，执不执法、如何执法，似乎均在可以容忍的范围之内。

然而，尽管基层文化行政部门的“业务执法”内容相对轻松，并不表明基层文化行政部门的总体执法压力不大；这是因为，基层文化行政部门的“非业务执法”内容，往往就是与社会治安、公共卫生、消防安全、洪涝灾害、征地拆迁、环境污染、食品安全等直接涉及人的生命、财产和公共安全，以及当地经济发展大局密切相关的领域。而这些领域是各级政府（“块”）所必须高度重视的。

基层文化行政部门履行这些职责，有明确的法律法规依据和具体的行政命令来源。一方面，在基层文化行政部门“非业务执法”的依据上，有单行法律的规定，比如《禁毒法》、《艾滋病防治条例》、《云南省环境保护条例》的规定。另一方面，在基层文化行政部门“非业务执法”的来源上，基层政府通过行政命令的方式——往往表现为政府首长与相关领域分管领导签订目标责任书、相关领域分管领导与文化行政部门长官签订目标责任书的形式，将“非业务执法”内容“分发”给包括基层文化行政部门在内的所有负有责任的行政部门。比如2015年A县文化行政部门先后与各分管的副县长签订了《A县2015年度防治艾滋病工作责任书》、《A县2015年安全生产责任书》、《A县2015年消防安全责任书》、《A县2015年度综治维稳工作责任书》等十几份目标责任书。

这些“非业务执法”的内容上，包括两个方面：一是该内容虽然属于某个行政部门的“业务执法”范围，但由于该内容关系重大，需要包括文化行政部门在内的相关行政部门共同参与，法律、法规将责任主体级别提高为“政府”层次，比如根据《艾滋病防治条例》的规定，艾滋病防治工作尽管主管部门是卫生行政部门，但责任主体被上升为“县级以上人民政府”（第4条）；二是该内容从技术上需要众多部门协作配合，典型的是森林防火工作。

正是由于基层文化行政部门“业务执法”内容的重要性与“非专业执法”内容重要性的差别，导致了基层文化行政部门的工作压力和工作重心发生偏移，由此出现一个奇特的现象：基层文化行政部门最为操心的执法内容恰恰不是“业务执法”内容，而是“非业务执法”内容。我把这种现象戏称为基层文化行政部门的“不务正业奇观”，正是因为要求其履行的“非业务执法”内容兹事体大，是各级政府（“块”）行政长官（以及各级党委主要领导）核心工作之所在。

显然，基层文化行政部门内的“业务执法”与“非业务执法”，共同构成了基层文化行政部门内的“综合执法”，这种“综合执法”既可能是以“常规式执法”的方式进行，也可能是“非常规式执法”的方式实施。而且有意思的是，基层文化行政部门实施的“非常规式执法”并不必定针对“非业务执法”内容；实施的“常规式执法”同样并不必定指向基层文化行政部门的“业务执法”内容。实际上，由于基层文化行政部门的“非业务执法”内容属于党委（主要领导）和政府（行政首长）高度重视的内容，因而自然也是行政部门（领导）需要高度重视的内容；如此一来，这些“非业务执法”领域也被纳入了基层文化行政部门的“常规式执法”活动中——换言之，既然“非业务执法”内容比“业务执法”内容更为重要，既然“非业务执法”内容和“业务执法”内容均必须执行，基层文化行政部门自然干脆在日常的、按部就班的执法（“常规式执法”）活动中一并将“非业务执法内容”执行了。

由此可见，基层文化行政部门承担着另类的“综合执法”责任，即不仅与“文化”直接相关的领域（“业务执法”内容），而且扩充到与“文化”间接相关的领域，而这些领域（“非业务执法”内容），似乎已经属于其他行政部门的职责范围。由此形成了一个奇特的行政部门内部的“综合执法”现象：凡是与本行业（“文化”）有关的（哪怕是十分松散的、十分外围的）行政事务，文化行政主管部门都成为执法的当然责任主体。这种现象意味着：不仅一级地方政府（“块”，如县政府）以设立“领导小组”、“委员会”、“指挥部”等临时性综合指挥机构的形式，在本辖区内，打破组织法所确立的政府各个行政部门之间专业界限，将政府各个行政部门（“条”）的力量整合起来，在特定时期、特定情境下以“非常规式执法”模式展现了“联合执法”，以体现“守土有责”；而且，通过签订目标责任书等行政命令手段，以某一特定行政部门（比如文化行政部门）的业务主管领域为基础，通过设立的各类临时性综合指挥机构及其衍生出来的成员单位责任要求，将其他领域的业务（“非业务执法”领域）渗透到该行政主管部门的职责中，由此，在该行政主管部门中产生了本行业内的“综合执法”责任。

如果说，一级政府在特定事件（如应对暴力恐怖、森林防火、传染病防治等突发公共事件）中的“联合执法”，是“突发性”、“临时性”的举措的话，通过“行业”责任归并的制度化形式，则是试图以常态化的形式在“条”的内部造就“块”的执法效果，以缓解甚至解决“条”与“条”之间权力割据、各自为政的弊病。然而，这种“条”内的“综合执法”之所以能够有效形成，一级政府之所以不仅能够通过设立临时性综合指挥机构，将辖区内业务各不相同的行政部门整合起来，服务与某一中心任务；而且还能够通过签订目标责任书的形式，将形形色色的“非业务执法”内容分派给特定的行政部门，以形成行政部门“守‘行’有责”的效果，乃是因为中国当前存在两套性质不同、而又交叉重叠、交互使用的“治理机制”——“国家（机关）的治理机制”和“党的治理机制”。这是因为，“国家（机关）的治理机制”，侧重的是行政部门之间的理性化分工机制；而“党的治理机制”强调的“集中统一”，注重“一个声音、一股力量”，而且通过“党管干部”这一十分有效的手段，直接绕过“国家（机关）治理机制”中的部门壁垒和部门鸿沟，能够在短期内实现行政部门之间、行政部门与有关单位、组织之间的有效协作与配合。当“国家（机关）治理机制”失灵时，“党的治理机制”便走上了前台，并渗透到具体执法领域中。这两种机制的并存、交叉重叠恰恰是中国基层执法的特色。