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周刚志:文化强国”目标下的文化产业政策导向与选择
时间:2022-09-24 浏览:1369 来源: 作者:周刚志
文化强国”目标下的文化产业政策导向与选择
湖南大学学报(社会科学版) 2022,36(01),123-131 DOI:10.16339/j.cnki.hdxbskb.2022.01.016

摘    要:
文化产业具有意识形态属性与市场属性。以“社会主义文化强国”为目标,我国已经形成了“坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一”的文化产业政策导向。依据文化产业发展的特殊经济规律,我国构建社会效益导向的政策模式,需要注重“意识形态资源”与“文化遗产资源”的保护与利用,建立健全文化产业的行业规制和行政规制等政策措施。为了构建经济效益导向的政策模式,则需要培育文化产业的竞争优势并提升文化企业的知识产权价值,完善文化产业的“财政补贴”和“税收优惠”等政策措施。

作者简介:周刚志(1977—),男,湖南望城人,湖南师范大学法学院特聘教授,博士生导师,研究方向:文化法学。;

收稿日期:2021-04-25



Policy Orientation and Choice of Culture Industry under the Objective of "Culturally Strong Country"

Abstract:
It is understood that cultural industry has the attributes of ideology and market. With the goal of "building a socialist culturally strong country", China has already formed a cultural industry policy revolving around "insisting on putting social benefits first and unifying social benefits with economic benefits". According to the special economic rule of the development of cultural industry, China needs to pay attention to the protection and utilization of "ideological resources" and "cultural heritage resources", in addition, China should establish better policies and measures of industrial and administrative regulations of cultural industry to construct the policy mode of social benefit orientation. In order to build an economic policy model, it is necessary to cultivate the competitive advantages of the cultural industry, enhance the value of intellectual property rights of cultural enterprises, and improve the policies and measures of "fiscal subsidies" and "tax incentives" for the cultural industry.

Received: 2021-04-25

一 引 言
自中国共产党第十七届四中全会提出“建设社会主义文化强国”以后,十九届五中全会明确提出了2035年建成“文化强国”的目标,同时提出了我国“十四五”期间的三项重点任务,此即:“提高社会文明程度”、“提升公共文化服务水平”和“健全现代文化产业体系”。为了实现健全文化产业体系和建成文化强国的目标,建立健全文化产业政策体系至关重要。

近年来,我国经济学家们关于“产业政策”的理论争议,广泛涉及“产业”和“产业政策”的概念内涵及其适用范围、实际效果等内容。1然则,各国“产业政策”概念内涵各有不同;其所谓“产业政策”,往往并不局限于“经济政策”。2因“文化产业”本身兼具“文化”、“经济”和“政治”等多层属性,其基本理据就当然不会仅仅局限于“比较优势”等相关经济学原理。譬如,自20世纪60年代起,加拿大政府面对美国影片和电视剧在价格和分销网络等方面的“绝对优势”,实施了一系列政策措施维持加拿大文化的特性,要求加拿大的音像体系应当“真正由加拿大人拥有和控制,以便保护、丰富和巩固加拿大的文化、政治、社会和经济结构”,“为国家团结作出贡献并始终反映加拿大的现实。”[1]23加拿大等国进而提出“文化例外原则”,这深刻体现了文化产业与文化产业政策的特殊性。中国在一定程度上也面临着同加拿大等国家类似的境遇,如何通过制定并实施文化产业政策,抵御文化侵略,保护国家文化安全,助力社会主义文化强国建设,成为我国文化产业发展的时代命题。

二 文化产业的双重属性及其政策导向
习近平总书记指出:“文化产业既有意识形态属性,又有市场属性,但意识形态属性是本质属性。”3这一讲话深刻揭示了文化产业区别于其他产业的重要特征,也明确了我国文化产业政策的基本导向。

(一)文化产业的意识形态属性及其政策导向
众所周知,“文化产业”这一概念最早是由法兰克福学派的学者霍克海姆和阿尔多诺提出。20世纪70年代以来,受文化消费因素的驱动,文化产业快速发展,这一概念被很多发达国家接受,联合国教科文组织亦通过《文化贸易的全球化》等报告予以介绍。4英国学者赫斯蒙德夫认为:“文化产业通常指的是与社会意义的生产最直接相关的机构(主要是指营利性公司,但是也包括国家组织和非营利组织)。因此,几乎所有的关于文化产业的定义都应该包括电视(包括有线电视与卫星电视)、无线电广播、电影、书报刊出版、音乐的录音与出版产业、广告以及表演艺术等。而所有这些活动的首要目标是与受众沟通并创作文本。”[2]12随着数字技术的快速发展,电子游戏及其竞技赛、电子出版物、视频产业,以及以文化元素为基本内涵的“创意产业”等,均可以被包含在“文化产业”之内。

中国共产党历来就非常重视文化建设和精神文明建设。2000年,中共十五届五中全会正式提出“文化产业”这一概念。党的十六大报告进一步明确:“发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径。完善文化产业政策,支持文化产业发展,增强我国文化产业的整体实力和竞争力。”此后,党的十七大报告要求“完善扶持公益性文化事业、发展文化产业、鼓励文化创新的政策”;党的十八大报告提出“文化产业成为国民经济支柱性产业”是我国全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要目标;党的十九大报告则明确提出了“健全现代文化产业体系和市场体系”等新任务;等等。习近平总书记指出:“在发展社会主义市场经济的条件下,许多文化产品要通过市场实现价值,当然不能完全不考虑经济效益。然而,同社会效益相比,经济效益是第二位的,当两个效益、两种价值发生矛盾时,经济效益要服从社会效益,市场价值要服从社会价值。”[3]185文化产业的健康发展,事关政治稳定、社会和谐与文化繁荣,应当把社会效益放在首位,这是文化产业之意识形态属性的首要要求。5文化产业的“双重属性”,亦产生了“双重效益”的目标导向:文化产业的“社会效益”主要体现了(但不限于)“意识形态属性”的要求,文化产业的“经济效益”则主要体现了其“市场属性”的要求。文化产业的“意识形态属性”要求其发展必须“坚持把社会效益放在首位”。从我国多年的政策实践来看,为确保文化产业的发展贯彻这一基本要求,我国的文化产业政策主要确立了如下规则:其一,寓“社会效益”于“经济效益”之中,以文化产品的“经济效益”为动力实现“社会效益”,“努力实现社会效益和经济效益的统一”。6其二,以社会主义核心价值观为引领和准则,加强文化生产、文化传播的内容建设,加强文化消费的价值引导。7其三,依托数字技术,实现中华优秀传统文化、革命文化与社会主义先进文化在文化产品和文化服务中的“创造性转化”和“创新性发展”。8数字技术带来了文化载体及文化创作、文化传播、文化表演形式等方面的重大变革。充分发掘优秀文化资源,促进科技与文化融合发展,提升文化产品与文化服务品质及内涵,是我国文化产业实现社会效益的重要路径。

(二)文化产业的市场属性及其政策导向
文化产业的经济学理论主要是“文化经济学”,其诞生于20世纪60年代,它不仅为解释艺术领域广泛存在的成本上升问题提供了分析框架,同时也为政府的文化产业政策提供了经济学上的基本理据。[4]3从市场属性看,文化产业的发展虽然也需要以实现“经济效益”为目的,但是也因其产业发展的特殊“经济规律”而产生了独特的政策原理,此亦为经济学上文化产业政策的合理性、正当性之所在。

第一,文化创作生产的“成本病”。
威廉·鲍莫尔与威廉·鲍恩在1966年发表的《表演艺术的经济困境》一文中揭示了表演艺术产业的“成本病”问题:“制造业可以通过应用新的设备和技术提高生产效率,而表演艺术表演的是人的现场行为,其表演作品的生产效率很难得到有效提升,随着劳动力成本的提升,其成本呈上升趋势,这无疑导致了其价格涨幅快于其他商品”。[4]11鲍莫尔的观点揭示了传统演艺产业的成本问题,在中外剧院经济等领域尤其具有普遍性。当今时代,文化载体和文化传播方式正在发生重大变革。数字技术的发展,给文化经济的生产成本带来了新的挑战和机遇。尤其是“网民”人数的剧增与“网络文化”时代的到来,恰恰是数字通讯等“数字技术”兴起的典型标志,预示着数字文化产业或将在相当程度上主导文化产业发展的未来。但是,即便是在数字技术时代,文化产业的发展依然存在严重的“成本病”等问题。譬如,“新作品往往拥有较低的观众规模,如果不给他们补助,艺术机构常常无法独自承担这种风险。”[4]41实际上,文化产业人才的成长往往需要长期支付培养成本,文化创意研发过程中也需要支付多种成本;文化产品开发以后,文化资产存在“快速折旧”等情况。因此,需要对文化产业采取适当的税收优惠政策。

第二,文化主体权益的“脆弱性”。
文化产品不同于其他产品,其消费或使用上的“非排他性”和“非竞争性”,使之更为接近于经济学上的“公共物品”。当今时代,数字技术和网络技术的快速发展,文化产品尤其是数字内容产品以趋近于“零成本”被“复制”,可能为使用者提供了极大方便,但是却会对著作权人和出版企业的利益构成重大侵害。因此,文化创作、研究及内容产品的研发等,都可能会更加接近于“高成本、低收益甚至零收益”的基础研究。有学者提出:“基础研究产出的知识,具有公共物品的属性,这为政府资助基础研究的正当性提供了有力的论证。”[5]36此种说法亦可适用于“文化产业”,尤其是对具有文化基础研究性质的“文化艺术研究”“文化遗产研究”等领域,因而这也构成文化产业之财政补贴政策的理论依据。

第三,文化产品价值的“多元性”。
文化产品的使用价值主要是满足消费者的某种精神生活需要,因而在产品价值上具有“多元性”。澳大利亚学者戴维认为,文化产品的价值并不局限于“经济价值”,它至少还可以包括“审美价值”、“精神价值”、“社会价值”、“历史价值”、“象征价值”和“真实价值”等;“经济价值和文化价值代表了两种不同的概念,当在经济或社会中对文化商品与文化服务进行评估的时候,需要将它们分开考虑。”[6]30-33英国学者露丝也认为:“在艺术和遗产领域,支付意愿并不一定通过市场价格表现,因为有些商品和服务产生外部效益并且甚至可能算公益产品。”[7]237文化产品价值的“多元性”甚至“外部性”,其中也包含了其“意识形态属性”,这是文化产业之双重属性的重要体现,也是文化产业获得特殊财政政策支持的重要理据。

三 文化产业的目标导向及其政策模式
如前文所述,文化产业的双重属性也决定了文化产业发展的双重目标,此即“坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一”。为了实现文化产业的政策导向,我们首先需要根据文化产业的目标导向确立其评估标准及指标体系,建立健全与文化产业目标导向相匹配的政策模式。在此方面,域外的“文化战略”理论和“竞争优势”理论对于产业政策制定和实施的原理作了颇为深刻的阐述,尤其是其“产业链”、“价值链”及“文化战略”等相关原理,对于我国建立健全文化产业发展的政策模式具有重要参考价值。

(一)文化产业之社会效益导向及其政策模式
当前,我国关于文化产业社会效益导向的评价标准及其政策模式还在探索之中。譬如,2017年,国家新闻出版广电总局颁布的《网络文学出版服务单位社会效益评估试行办法》中提出,对从事网络文学原创业务、提供网络文学阅读平台的网络文学出版服务单位进行社会效益评估考核。92019年,中宣部印发了《图书出版单位社会效益评价考核试行办法》,分别从“出版质量”、“文化与社会影响”、“产品结构与专业特色”和“内部制度与队伍建设”等四个方面设置相关的指标。实际上,“文化产业之社会效益”很难进行量化评估,如果制定相关评估标准也很容易落入“形式主义”之窠臼。因此,对于文化产业之社会效益导向的政策支持,不能局限于“文化产品与文化服务能否产生良好的社会效益”这种“结果取向”视角,而是需要前移到“文化创作”和“文化生产”等阶段,从“意识形态资源”与“文化遗产资源”的开发与利用,制定与实施文化产业政策法规,促使我国文化产业社会效益的提升。

第一,借助于意识形态资源,促进文化创新、培育文化品牌。
习近平总书记指出:“红色资源是我们党艰辛而辉煌奋斗历程的见证,是最宝贵的精神财富,一定要用心用情用力保护好、管理好、运用好。”“红色是中国共产党、中华人民共和国最鲜亮的底色”10,也是我国社会主义意识形态的底色。“红色资源”是我国重要的意识形态资源,也是我国文化创新和文化产业发展的重要资源。美国学者道格拉斯曾经提出所谓“文化战略”理论。他们认为,“意识形态机遇”本身就为市场创新提供了“肥沃的土壤”,而“成功的文化创新总是试图对既存的意识形态、神话和文化密码稍加修改。”[8]200进而言之,一个社会既有的“意识形态”构成了“文化创新”的基础,文化价值的发掘、传播和彰显本身就是塑造产业品牌的重要途径,也是企业建立竞争优势的重要基础。文化产业政策的有效性,需要正视并借重“意识形态”和文化传统等因素,促进“文化创新”,培育“文化品牌”。譬如,当前我国正在建设长征国家文化公园,长征沿线各省市可以借此契机,进一步加强红色资源保护和利用工作,制定相关政策支持红色文化与旅游融合发展,鼓励红色文创产品开发,等等。

第二,借助于文化遗产资源,实现创造性转化与创新性发展。
文化遗产的保护需要耗费大量公共经费,但是文化遗产本身也具有独特的标识意义,在现代产业发展中更是具有“文化资源”和“经济资源”的双重属性。“二战”后独立的亚非拉国家,为了在强势的美欧文化冲击之下维护自我存在的独立性,都非常重视文化遗产的保护。譬如,墨西哥学者科尔德罗在提及墨西哥白人移民对于墨西哥史前遗产的保护时指出:“墨西哥民族认同的基础,在很大程度上是发起独立运动的土著白人对史前世界理想化的想象。这在某种程度上解释了墨西哥文化遗产的概念和对文化遗产采取的法律保护措施起源于独立之初。”[9]200进而言之,“文化遗产”作为重要的文化产业发展之经济资源,其承载着重要的政治价值和经济价值,尤其不容小觑!我国是一个文明古国,文化文物单位馆藏着大量的珍贵文物等文化作品和文化财产。文化文物单位通过文创产品开发,实施知识产权保护与运营,让这些珍贵藏品“活化利用”,这是继承和发展优秀传统文化的重要途径,对于提高我国文化软实力、坚定文化自信具有重要意义。鉴于文化文物单位的性质和管理机制,这些活动尤其需要得到文化产业政策的支持。

近年来,习近平总书记多次强调要实现中华文化、中华文明的“创造性转化与创新性发展”。他指出:“创造性转化,就是要按照时代特点和要求,对那些至今仍有借鉴价值的内涵和陈旧的表现形式加以改造,赋予其新的时代内涵和现代表达形式,激活其生命力。创新性发展,就是要按照时代的新进步新进展,对中华优秀传统文化的内涵加以补充、拓展、完善,增强其影响力和感召力。”[10]习近平总书记的这一重要讲话,深刻阐明了“创造性转化”与“创新性发展”的内涵及其区别,也为我国文化遗产保护利用及文化产业发展的相关政策之制定和实施,提供了重要的理论指导。文化遗产的“创造性转化”,主要是根据时代要求对文化遗产的内涵或形式加以改造,使其符合当今时代人们的需求。譬如,借鉴文物或非物质文化遗产中的实用元素,通过产品设计原理制成新的产品,等等。文化遗产的“创新性发展”,则是其根据现代产品研发的规则,或者依托于现代产业发展的规则,发掘文化遗产所蕴含的传统技艺,或者依托科学实验或者技术设计,研发更好的技艺或者作品,等等。文化遗产的“创造性转化”与“创新性发展”,不仅是依托“文化传承”、致力“文化发展”的“文化创新创造活动”,也是依托现代科技与设计方法,凭借文化遗产本身的知名度和吸引力,促进文化产业快速发展的产业创新战略,这也是我国文化产业政策的重要内容。

(二)文化产业的市场效益导向及其政策模式
当前,我国各省市关于文化产业之市场效益评价标准主要有如下几项:一是产值规模,如文化产业的年增加值、占GDP比重、对经济增长的贡献率;二是从业规模,包括文化产业法人单位、从业人员的数量及其占全社会从业人员数的比重;三是产业结构,如产业门类、功能、布局,文化产业核心层、外围层、相关层的比例,产业的所有制结构和空间布局,等等。但是,这些评估标准只能体现文化产业之“外延式发展”基本情况。为了促进文化产业的“内涵式发展”,尤其是确保文化产业之市场效益能够可持续发展,就需要引入新的理论视角、建立新的政策模式。

第一,培育产业竞争优势的政策模式。
如何通过产业政策塑造产业竞争优势?林毅夫根据“比较优势”理论,提出了产业政策制定的“两轨六步法”。11如前文所述,张维迎从“政府能力”的视角对于此种产业政策模式提出了质疑。在产业政策实践中,这种基于“比较优势”的产业政策模式,还需要考虑竞争对手的反应及我方的反制策略及措施。从近年中美贸易冲突等实践来看,欧美发达国家在高科技、文化传播等领域遏制中国等发展中国家崛起的决心不容低估,国际贸易壁垒等因素对于此种政策效果的消减及阻碍作用亦不容忽视!尤其是对于兼具意识形态属性的“文化产业政策”,所谓文化资源禀赋结构的“比较优势”乃至“绝对优势”,都很难成为支持或者不支持某一特定产业之政策的基本理据。相对而言,美国学者波特的竞争优势理论所揭示的竞争战略原理,更可资为我国文化产业政策的理论参考。波特在“生产要素”以外,又将“需求条件”“相关产业与支持性产业”“企业战略、企业结构和同业竞争”等因素视为制定竞争战略的依据。他认为:“一个国家想要经由生产要素建立起产业强大又持久的竞争优势,则必须发展高级生产要素和专业性生产要素。这两类生产要素的可获得性与精致程度也决定了竞争优势的质量,以及竞争优势将继续升级或被超越的命运。”12从竞争优势理论的视角而言,文化产业政策不仅需要考虑到文化生产要素问题,而且还必须考虑文化产业的市场需求和相关产业,特别是要能够引导文化企业制定合理的发展战略,创造“高级生产要素”和“专业性生产要素”,塑造国家文化创新系统,并为文化企业开展文化创意研发工作提供激励机制,进而形成强大而持久的竞争优势。

2018年,习近平总书记在两院院士大会上指出:“世界正在进入以信息产业为主导的经济发展时期。我们要把握数字化、网络化、智能化融合发展的契机,以信息化、智能化为杠杆培育新动能。”[11]当今时代,“数字化、网络化、智能化”成为现代科学技术发展的潮流和趋势,为文化产业之发展提供了巨大挑战与机遇。譬如,网络游戏产业异军突起,VR、人工智能等技术催生了网络音乐、网络动漫、网络表演、数字艺术展示等新的文化产业业态,文化产品开发和服务设计的数字化发展程度成为文化产业发展的新标杆,等等。鉴于数字技术条件下版权侵权、商标侵权等案件高发的基本态势,文化产品和文化服务的版权保护与应用、文化企业与文化行业的品牌塑造与运营对于建立文化产业的竞争优势至关重要。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》不仅提出了“十四五时期公共文化服务体系和文化产业体系更加健全”的发展目标,而且明确提出要“推进产业基础高级化、产业链现代化,提高经济质量效益和核心竞争力”。这些论述,构成了我国文化产业政策的理论基础。为促进数字文化产业发展,2020年,《文化和旅游部关于推动数字文化产业高质量发展的意见》中明确提出了“顺应数字产业化和产业数字化发展趋势,实施文化产业数字化战略,加快发展新型文化企业、文化业态、文化消费模式”等目标,以及“加强组织领导”、“完善政策环境”和“强化要素支撑”等保障措施。13

第二,提升知识产权价值的政策模式。
我国学者认为,文化企业具有“高风险”“高经济附加值”“知识和人力资本居核心地位”等特点19-21。换而言之,著作权等知识产权是文化产品的真正价值源泉,构成了文化企业的核心资产。[13]40诚然!文化企业,尤其是内容生产企业如广播影视企业的发展,多取决于其文化资产的质量,明星艺人及其相关无形资产的市场价值是文化企业竞争力的核心要素之一,但是其不确定性也往往构成文化企业之巨大的经营风险。文化企业的此种特征,在某种程度上已经成为制约我国文化产业发展的重要因素之一。当前,我国各地为了促进产业发展,明确提出了培育或扶持“雏鹰企业”“瞪羚企业”“独角兽企业”的相关政策。14但是,这些政策文件的遴选标准,均局限于“年收入或年营业额”和“近三年创业投资总额”等指标,如果应用于文化产业领域,则未能包括文化产业的核心竞争力即知识产权要素。因此,文化企业亦难以入选这类政府重点扶持的企业。基于文化产业的资产结构及其与营利能力之间的内在关联性,我国的相关文化产业政策尤其应当关注与扶持拥有优质知识产权资产的文化企业,同时积极引导文化企业依法将各种无形资产转化为企业的知识产权,以确保企业的可持续发展。

当前,根据财政部制定的《资产评估基本准则》与中国资产评估协会制定的《资产评估执业准则——无形资产》,我国知识产权价值评估主要适用“成本法”、“市场法”和“收益法”等三种方法。其中,“成本法”主要是根据知识资产的生产成本确定其价值,又包括“历史成本法”和“再生成本法”;“市场法”是根据市场同类产品的价值,考虑相关可变因素以确定知识资产的价值;“收益法”则是以知识资产的现时收益估算其价值,但是需要考虑衍生收益、持续时间和经营风险三个因素。[13]86-90相对而言,“成本法”具有核定企业资产生产成本的功用,但是知识资产的生产成本并不必然决定其市场流通价值。“成本法”评估的知识产权价值是否可为交易对方所接受,是这种方法应用的关键所在,其局限性不言而喻。同样,“市场法”应用的前提在于获取可靠的同类产品交易价格等信息,需要以知识产权交易市场的发展完善为重要基础。鉴于当前我国知识产权交易市场尚亟待发展完善,而某些知识资产深具专业性、唯一性等特征,难以在市场上找到相同或类似参照物。因此,当前文化企业之较为可靠的知识产权价值评估方法是“收益法”。当然,因知识资产的折现率与收益额等参数缺乏统一标准,知识产权价值评估结果被社会各相关机构的接受程度亦未可知。因此,我国在评估文化企业相关知识产权的价值时,可以“收益法”为主,适当参酌“成本法”与“市场法”的评估结果。为了支持文化产业发展,我国文化产业主管部门可以参考各地扶持“雏鹰企业”、“瞪羚企业”和“准独角兽企业”的相关政策文件,以文化企业的知识产权评估结果为依据,采用财政、税收、金融等政策措施扶持文化产业的“龙头企业”、“雏鹰企业”与“瞪羚企业”。

四 文化产业的目标导向及其政策措施
文化产业目标导向即“坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一”,不仅要求建立相应的文化产业政策模式,也需要建立能够有效实施文化产业目标导向及政策模式的政策措施。从政策效果来看,公共政策措施可以分为两种类型,一是以限制、管控为目的的“规制措施”;二是以引导、扶持为目的的“奖助措施”。毋庸置疑,文化产业的社会效益导向和市场效益导向都同样需要“规制措施”与“奖助措施”。但是,社会效益导向的政策措施以减损文化企业的利益为主,故而主要讨论其“规制措施”;市场效益导向的政策措施以增补文化企业的利益为主,因而可以主要讨论其“奖助措施”。

(一)文化产业的社会效益导向及其政策措施
第一,文化产业的行业规制及其政策措施。
文化产业的行业规制是与“政府规制”相对应的概念,并与政府规制共同构成文化产业规制的两大基本规制工具。相比于文化产业政府规制的“单方性”和“强制性”,文化产业的行业规制主要是文化市场主体的行业组织依据行业章程开展自我管理的一种举措。正如,中办国办《关于加强文化领域行业组织建设的指导意见》指出:“文化领域行业组织要当好桥梁纽带,畅通党委、政府与市场、社会之间的联系。强化社会责任,体现价值引领和文化担当。服务会员单位和广大文化工作者,促进文化事业全面繁荣、文化产业快速发展、优秀传统文化传承弘扬。推进行业自律与诚信建设,规范行业发展秩序。”15这一定位表明,文化领域的行业组织在文化产业发展过程中不仅是党委、政府与市场、社会之间的重要纽带,也是服务文化企业及其从业人员、规范文化行业发展秩序的重要力量。因此,《电影产业促进法》第9条规定:“电影行业组织依法制定行业自律规范,开展业务交流,加强职业道德教育,维护其成员的合法权益。演员、导演等电影从业人员应当坚持德艺双馨,遵守法律法规,尊重社会公德,恪守职业道德,加强自律,树立良好社会形象”。《文化产业促进法(草案送审稿)》第7条也规定:“国家鼓励和支持文化产业行业组织建设,指导设立文化产业全国性行业组织。文化产业行业组织依法制定行业自律规范,依据章程开展业务活动,加强职业道德教育,维护其成员的合法权益”。也就是说,国家通过鼓励和支持建立文化行业组织,不仅可以为文化市场主体及其从业人员提供有效交流的平台,还能通过制定行业自律规范,将诚信自律和道德自律纳入自治章程之中,建立失信惩戒机制,维护公平竞争秩序,规范文化市场主体的行为。

第二,文化产业的行政规制及其政策措施。
文化产业的健康发展不仅需要财政、税收、金融等“直接性”的促进工具,更需要政府采取相应的行政措施对文化市场主体实施规制,以“间接性”为文化产业发展提供良好的市场环境,因而其本质上也是促进文化产业发展的一种手段。此种规制措施一般是因应文化市场的普遍失灵和文化产品或者服务的公共性等特殊性而产生,并可将其进一步类型化为经济性规制措施和社会性规制措施,其中“经济性规制措施”主要是通过构建市场在文化资源配置中起基础性作用的制度,建立统一开放的市场体系,找到政府规制与市场调节的最佳点,既克服市场失灵又克服政府失灵的弊病;“社会性规制措施”则主要通过建立事前事中事后的文化市场监管制度,尤其是完善文化市场综合执法机制,打击文化市场中的违法犯罪行为,加强知识产权保护、保护文化消费者权益等,有效维护社会公众利益。[14]立法实践中,《电影产业促进法》就将政府规制措施视为促进电影产业发展的手段,要求引导形成统一开放、公平竞争的电影市场,保护与电影有关的知识产权,依法查处侵犯电影有关的知识产权行为,规定电影中禁止的八项内容,建立电影内容审查制度,等等。不仅如此,我国正在推进制定的《文化产业促进法》,也已然将“行政规制”作为促进文化产业发展的重要方式。《文化产业促进法(草案送审稿)》不仅确立了文化和旅游主管部门、广播电视主管部门、工业和信息化主管部门、国家网信部门、国家新闻出版(版权)主管部门、国家电影主管部门等“规制”文化产业的“行政职责”,还明确要求从事文化产业活动的市场主体应当合法经营、确保其提供的文化产品和服务内容合法,国家应当构建统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代文化市场体系,加强市场监管和知识产权保护,等等。由此而言,文化产业及其相关政策的“规制措施”条款,尽管从直接层面构成了对文化企业及其从业人员的某种“限制”,但是其终极目的是维护文化产业的意识形态属性,确保文化产业的发展始终“坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一”,因而其本质上也是促进文化产业发展的重要政策措施。

(二)文化产业的市场效益导向及其政策措施
第一,文化产业的财政补贴工具。
如前文所述,文化产业具有文化创作生产的“成本病”、文化产品价值的“多元性”等特殊的经济规律,尤其是具有文化基础研究性质的“文化艺术研究”和“文化遗产研究”等领域,其研究成果更加接近于“公共物品”,这是文化产业之财政补贴政策的重要理论依据。但是,中国已经加入世界贸易组织,因而对文化产业实施财政补贴,必须考虑《补贴与反补贴措施协定》中“反补贴规则”等因素,建立合理的财政补贴政策体系,且需遵循以下两个基本原则:其一,财政补贴的“一臂之距”原则。从政策措施上看,欧美各国政府对于文化产业的财政补贴,广泛依托基金会等形式,遵循所谓“一臂之距”原则,以避免产生权力寻租和过度干预的弊病,提高资金使用效率。美国国会设立的国家艺术基金会通过“补贴非营利性文化机构”、“对艺术家发放补助金”及“资助各州与各地方的文化事务处”等三种形式资助艺术研究,已经对美国文化产业构成深远影响。16鉴于文化产业的内容创作及生产往往与“文化事业”密不可分,欧美各国对于文化非营利性领域的财政支持政策及其措施值得我国参考。其二,直接补贴与间接补贴最优组合原则。域外政府对于文化产业尤其是对于文化艺术创作的财政补贴,主要分为“直接补贴”和“间接补贴”等两种类型;欧洲各国政府多采用直接补贴方式,政府部门直接划拨资金给艺术家或艺术机构,德国、法国、意大利的剧场、博物馆或管弦乐队预算80%或更多来自于政府。“美国艺术资助政策的基调是间接补贴”,它是政府通过某种影响相对价格或者相对收益的方式实现生产激励,其对于文化消费的积极影响往往大于“直接补贴”。[15]41-42所谓“直接补贴”与“间接补贴”,这两种措施皆有其合理性,本无优劣可言。但是,一般而言,“直接补贴”更加适合用于直接资助具有不可替代性价值的艺术创作机构或者处于创业初期的文化企业,而“间接补贴”则更加适合用于促进文化消费,等等。我国针对文化产业的“直接补贴”和“间接补贴”主要是通过“文化产业财政专项资金”进行。鉴于“财政补贴”措施可能会引发诸多质疑,我国可以基金会资助逐步替代财政专项资金,同时充分利用《补贴与反补贴措施协定》中的“研发补贴”、“绿色补贴”和“落后地区补贴”等“绿灯补贴”措施,为文化企业提供适当的财政支持。

第二,文化产业的税收优惠工具。
税收优惠政策可能会违背公法上的“公共负担平等原则”,故而需要受到宪法审查机构之审查与监督。葛克昌教授认为:“租税优惠所可能涉及基本权侵犯,除前述之负担平等外,主要以工作权保障、财产权保障及一般行为自由为最重要,但直接构成违宪可能性较低,惟工作权、财产权与形成平等相结合则违宪可能性增加不少。”[16]229然则,由于税收优惠措施可能会违反“量能平等课税原则”,因而有悖于财税法制上的公平正义,故而在德国宪法学界素有“违宪说”与“不当但不违宪”等两种学说。[16]288-289鉴于税收优惠政策本身意味着“量能平等课税原则”的“牺牲”,因此制定文化产业的税收优惠政策,不仅需要从经济学视角审视其合理性,亦需从法学视角审视其合宪性与合法性,并遵循以下两大原则:其一,税收法定原则。税收是指国家依法向纳税人无偿征收财产以获得财政收入的活动,是私有财产转化为国有财产的手段。因而,税法也被称之为侵权规范,是侵害人民财产的的法律;为使人民财产免受不法侵害,这就要求税收征纳必须有法律依据,由此形成税收法定主义。[17]47税收法定主义,又称税收法定原则,是指税法主体的权利义务、各类构成要素皆必须且只能由法律予以明确规定,没有法律依据,任何主体不得征税或减免税收。[18]当前,我国正在推进《文化产业促进法》的立法工作,需要以此为契机,制定文化产业税收优惠政策的整体方案,并使之逐步进入各部税收立法及国家税务总局的相关文件,促进文化产业快速发展并使之成长为国民经济体系中的支柱产业。[19]同时,由于文化文物单位的文创产品开发等文化遗产的生产性保护项目,经营性文化事业单位转制为企业后继续承担了公益性事务的公益性文化产业项目,应当依法享受增值税和企业所得税的优惠税率,其税率等相关纳税事项应由法律予以明确规定。其二,量能课税原则。与税收法定原则作为税收形式正义不同的是,量能课税原则体现的是税收实质正义,即国家必须根据纳税人的纳税能力确定纳税人的负担,以贯彻宪法所追求的实质公平精神。正如葛克昌教授所言:“租税负担是否平等,大体以量能课税为准。”[20]依此原则,我国关于文化产业的税收优惠政策至少需要考虑如下两个事项:一是文化产业研发费用和人员教育培训费用应当列入所得税的成本,予以税前扣除;二是合理安排文化产业增值税进项税额的抵扣范围与具体项目,扩大文化企业增值税的抵扣范围,尤其要调研税制改革以票控税等问题,有序推进增值税改革。

五 结 论
中国共产党第十九届五中全会提出了2035年建成“社会主义文化强国”的目标,促进文化产业快速发展是我国实现这一目标的重要路径。基于文化产业的意识形态属性与市场属性,我国需要按照“坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一”的政策导向,并依据文化产业发展的特殊经济规律,以“意识形态资源”与“文化遗产资源”的保护与利用,构建社会效益导向的政策模式;以培育产业竞争优势和提升知识产权价值为依托,构建市场效益导向的政策模式。为实现文化产业的社会效益导向目标,我国需要建立文化产业的行业规制和行政规制等政策措施体系;为实现文化产业的市场效益导向目标,需要建立文化产业的财政补贴和税收优惠等政策措施体系。

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