来源：《法制日报》2019-12-03  人大视窗

      11月27日，文化和旅游部发布全国旅游市场黑名单。曾引发社会广泛关注的“桂林市一导游强制要求游客一小时花两万”的涉事导游赵媛媛、涉事旅行社总经理当事人冯辉的名字赫然在列。消息一出，引发数万网友热议，“2人被列入全国旅游市场黑名单”话题旋即冲上热搜。

　　“世界那么大，我想去看看。”一个导游黑名单之所以能牵动公众神经，是因为越来越多的人开始把旅游当成了生活的一部分。有了钱，又有了闲，接下来的问题就是，如何才能玩得尽兴，玩得有品质。

　　2018年，文化和旅游部正式组建，网友们称之为“诗和远方”合体。新的文旅部的核心职能之一就是统筹规划文化事业、文化产业和旅游业发展，推进文化和旅游融合发展，推进文化和旅游体制机制改革。

　　党的十九届四中全会《决定》明确提出，要完善文化和旅游融合发展体制机制。然而，目前有关文化和旅游融合发展法律层面尚属空白。“诗”和“远方”已经牵了手，接下来该怎么走？

　　“文化产业和旅游产业是当今时代各国经济转型升级的重要领域，文化和旅游政策法规的制定和修改、实施是各国政府促进经济、文化发展的重要推手，需要预先筹划、长远规划。”中南大学中国文化法研究中心教授、全国人大教科文卫委员会文化室原主任朱兵认为，不论是文化产业还是旅游产业，高质量的发展都需要有高质量的立法引领、激励和保障，文旅实现良好融合，离不开文化法律制度的建立健全。一方面，要加强文化专门立法来“补短板”，与此同时，还要积极促进文化产业、文化事业与旅游等其他产业融合发展，通过法规政策的制定和修订，为立法的协调运转“加跳板”。

      构建文旅融合法律制度

　　6月，文化和旅游部对文化产业促进法草案征求意见稿公开征求意见。其中规定，国家鼓励和支持依托旅游资源创作生产丰富多彩的文化产品，提升旅游的文化内涵，推动文化产业与旅游业的深度融合。

　　而有关文旅融合发展的政策法规研究也已成为学术界重要的研究课题。不久前，中南大学中国文化法研究中心课题组发布了《“十四五”时期文化和旅游发展政策法规的保障体系研究》。报告认为，我国“十四五”时期文化和旅游发展政策法规的规划应以文化和旅游融合发展的政策法规为重点，找准文化和旅游发展的“切入点”即“文化和旅游融合发展”，着力解决制约文化和旅游融合发展的“政策难点”和“法规堵点”，形成文化和旅游融合发展的“发力支点”和“产业热点”等等。

　　文化和旅游融合发展，需要立法支持和法治保障，涉及很多复杂的法律问题，需要多部法律法规的修订。文旅融合究竟该怎么融合？该如何构建文旅融合法律法规体系？中南大学中国文化法研究中心近日在京举行第四届“文化强国论坛”，围绕文化和旅游融合立法相关问题，来自实务界和学界的专家学者给出了多条路径。

　　清华大学新闻与传播学院院长、十二届全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰指出，促进文化和旅游融合发展，是党中央着眼于提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游事业、旅游产业融合发展、快速发展作出的重大决策。

　　“‘读万卷书，行万里路’。‘读万卷书’是‘文化’，‘行万里路’便是‘旅游’。中国从古代就有文旅融合的思想源泉。一个人如果有了知识、见识、胆识就能担当社会大事。”柳斌杰说，没有文化的旅游是无法长久的，是没有灵魂的。文化和旅游二者是互相关联的，要用文化来提升旅游的品味，用旅游来促进文化的传播，要把法规制度建设融合起来。我国有非常丰富的文化遗产，这些不仅可以作为旅游开发的重要资源，还可以成为文创的重要来源，成为区域经济发展中产业链再造、价值链提升的重要基础。同时，在文旅融合过程中，中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化得以传承、传播和发展，融入文化建设、产业发展之中，融入“中华文化走出去”的伟大历史进程之中，就能够更好地服务我国的社会主义建设。

　　“完善文化旅游政策法规体系建设需要注意几个衔接。”文化和旅游部政策法规司副司长王鹤云认为，在推进文化和旅游立法过程中，既要注重文化和旅游融合的时代背景，又要尊重文化和旅游工作的各自规律；要做好相关法律法规与国家标准行业标准的衔接；要做好法律法规与政策的衔接。

      文旅融合带来更多挑战

　　不久前，国务院公布2020年假期安排。根据安排，明年元旦放假1天，劳动节放假5天，国庆节和中秋节连放8天。假期增值让文化旅游市场迎来重大利好。但应当看到，我国的文化旅游市场仍存诸多问题。产品和服务单一化、同一化，旅游产品附加值低、导游行业不规范等问题依旧存在。近期，文化和旅游部开展文化和旅游市场整治活动，1000多家景区受到处理。

　　“文旅融合时代的到来会带来更多挑战。”北京第二外国语学院文旅政策法规研究中心副主任王天星以此次导游黑名单为例指出，“黑导游”主要存在于传统组团游之中，之所以一直屡禁不绝，其背后折射出的目前旅游市场发展的深层次原因值得探究。

　　“要把导游乱象放在大背景、大格局下看待和治理。如果旅游公共服务能够适应大众需求、旅游基础设施能够满足大众需要、旅游市场秩序整治能够全面贯彻法治思维、旅游市场体系建设能够消除地方保护主义，那么，导游的不规范行为将会失去生存的土壤与依托，自然会消失。”鉴于此，王天星建议修订旅游法，建立文旅融合综合协调机制，使之得到公共服务的配合和支持，改革假日制度，对导游进行职业教育培训，提升导游员、讲解员的文化素养。

　　“从文化和产业融合角度来看，当前旅游业的很多问题是旅游发展不充分、供给信息不透明造成的。比如假日制安排不能满足广大游客需求，集中出游、集中消费导致短期供给矛盾问题。”中国旅行社协会研究中心研究员、阿里飞猪政府事务部高级专家王立认为，文化产业和旅游市场体量都在飞速发展，立法上应当更加精细化，需要从不同维度、角度来精细化区分，有针对性地制定法律法规。同时，要对一些现有的不太适应融合发展的法律规章进行修订，通过旅游来释放文化潜力、产业活力和传播动力。

      立法促进文旅深度融合

　　目前，传统的“到此一游式”旅游已经逐渐不能满足社会公众的需求，越来越多的沉浸性、体验性要求成为当前旅游的显著特点之一，注重人文情怀特征明显。与此同时，线上旅游也开始迅速发展，网络技术发展对旅游消费、旅游经营的影响不断扩大。这些变化，无疑加剧了文旅融合的复杂性。

　　对此，中央宣传部文化体制改革和发展办公室巡视员、副主任高书生认为，文化体验是文旅融合的重要途径，文化体验的内容包括中华优秀传统文化、革命文化与社会主义先进文化；体验的形式是多样，包括线上线下的文化体验厅、文化体验馆、文化体验园，等等。要发挥科技的作用，让文化体验的感觉更加好，让文化插上翅膀，与旅游并驾齐驱、共同发展。

　　中国传媒大学文化产业管理学院教授、学术委员会主任贾旭东认为，文化和旅游融合的焦点问题是什么能融和怎么融。“文旅融合法规政策体系建设目的，是要为文化和旅游融合提供一个良好的环境。什么融、什么不融，应该交给市场主体去决定。”他强调，要避免“过度旅游”和“文旅失衡”等负面影响，着重解决促进文旅交叉的部分内容即“狭义的文化旅游”。

　　“文旅融合立法，核心问题是保证文化旅游健康可持续发展。”在中共中央党校文史教研部教授李媛媛看来，现阶段可以通过条例等形式先行先试。在相关法律条文修订过程中要注意文化立法和旅游立法的衔接，以前瞻性的法律去促进文旅深度融合，实现规范性和促进性的统一。