11月17日，“地方立法理论与实务南湖论坛”在中南财经政法大学隆重举行。来自全国各地高校、立法基地及实务部门的多名立法专家、学者齐聚一堂，围绕“地方立法与实务”这一主题展开热烈研讨。中南大学中国文化法研究中心周刚志教授与博士生罗炳良、李琴英等参加论坛，周刚志教授做了主题发言《文化旅游融合发展的立法问题》。本届地方立法理论与实务南湖论坛由中南财经政法大学法学院、湖北省地方立法研究和人才培养基地（中南财经政法大学）、湖北地方立法研究中心、中南财经政法大学人民代表大会制度研究所、《当代立法理论与实务研究》编辑部共同主办。以下是周刚志教授的主题发言概要。
文化旅游融合发展的立法问题
历史文化保护是设区市的三大立法事项之一，近年来文化与旅游融合发展立法是地方立法的重要课题之一。我国文化和旅游行政体制改革以后，有人说“诗和远方终于走到了一块”。但是，“文化”不仅仅是“诗歌”等文艺创作活动，它在今天早已经形成了一个庞大的产业、事业和管理体系，而“旅游”在今天则依然是一个快速增长的产业。因此，我们在讨论文化旅游立法的时候，首先要讨论一个前设性问题，此即“文化与经济的关系”。对此，我们可以从两个方面做一个简单的分析：其一，文化观念影响经济发展。韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中早就讨论了新教伦理的重要经济影响，耶鲁大学金融学教授陈志武也曾经从欧洲天主教、犹太教与新教关于财富孳息的观念这个角度，解释为什么犹太人能够在金融界形成强大的控制力。这些历史都说明了文化观念对于经济发展的重要影响。其二，文化消费影响经济增长。近年来很多人都在讨论中国未来的经济增长点在哪里。从消费经济学的视角来看，人民的需求在哪里，经济增长点就在哪里。当我国经济发展到新时代，“衣食住行”等物质需求得到初步满足以后，比较旺盛的市场需求就主要是精神文化产品的需求，近年来视频产业、电竞产业等新兴文化产业的快速发展就是这一规律的体现。
在法律制度而言，“文化立法”的内容至少包括文化服务立法、文化遗产立法、文化教育立法、文化产业立法等领域。至于“旅游”，有学者认为“旅游是异地休闲性体验”，还有一些学者试图区分“旅游”和“旅行”。但是，由于人们的旅游动机非常复杂多样，我们很难对“旅游”下一个精准的定义，甚至我们很难说旅游必然是出自个人愉悦的目的。从内容上讲，文化旅游融合发展所涉及到的立法问题，主要包括如下四个方面：
第一，文化服务立法与旅游法制接轨问题。譬如，公共文化服务设施对于外地游客公平、免费开放问题。我国宪法学者曾经专门关注和评述四川峨眉山景区门票对于本地居民优惠问题。从财政学的视角来看，区域性的公共设施在收费问题上可以遵循“受益原则”，因而其对于本地居民实施优惠具有一定正当性。但是为了促进旅游发展，则博物馆、图书馆乃至历史文化景点对于外地游客同样公平、免费开放，就可以成为一种政策导向和立法导向。
第二，文化遗产立法与旅游法接轨问题。譬如，岳麓书院收费问题曾经引起法律界关注，但是文化文物单位不仅可以靠收门票获取收入，而且可以靠出售文创产品获得收入。那这里就要解决一个文化文物单位如公共图书馆、公共博物馆文创产品开发的产权归属、利益分配等问题。这里面就可能涉及到《文物保护法》、《非物质文化遗产法》等相关法律以及相关地方性法规的修改问题。近年来，很多地方都在推进文化遗产保护，这里面尤其要注意因为对于历史建筑或者文物保护单位实施过度管制却没有补偿，从而导致“管制性征收”等问题。“管制性征收”可能会导致“保护性破坏”结果的发生。
第三，文化教育立法与旅游法制接轨问题。西方学者弗利等人曾经提出过“黑色旅游”的概念，另外一位学者罗杰克提出“黑色景点”概念，此即：“墓地和名人或大量人口遭遇突然和暴力的死亡之地”。我国拥有大量的历史名人墓地、历史事件发生地或者纪念场所，如“南京大屠杀纪念馆”、“厂窖惨案纪念馆”等重大历史事件纪念馆，可设为“教育旅游”的重要场所，需要地方的文化教育立法予以规范。
第四，文化产业立法与旅游法制接轨问题。据报道，近期文化和旅游部开展文化和旅游市场整治活动，一千多家景区受到处理。当前，我国的旅游景区存在产品和服务单一化、同一化，以及旅游产品附加值低等问题。要提高旅游产品的质量，加强旅游目的地的文创产品研发是一个有效措施，为此立法部门需要积极推进文化产业立法，尤其是文创产业立法融入旅游法制等问题。
文化旅游融合发展，地方政府多采用“引导型”或者“促进型”政策性文件。但是，我国台湾地区也有学者提出了“赋能性立法”的概念。这些立法多属此前政策性文件的立法转化，其规范结构上与传统法规范有所不同，表现在“法律效果”上以倡导性、奖助性效果为主，管制性规范为辅。“赋能性立法”或者“奖助性立法”不仅可以解决产业政策的稳定性、长期性、权威性问题，而且可以解决某些改革措施的合法性、正当性、实施性等问题。在政策效果比较明确而且需要通过立法加以固化，才能得以合法运行、长期发展时，这种地方立法仍然具有相当的必要性。