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把握使命,做好新时代文物保护法修改工作
时间:2019-09-19 浏览:436 来源: 作者:

      作者:朱兵 (全国人大教科文卫委员会文化室原主任,中南大学中国文化法研究中心教授)

      来源:《中国文物报》2019年9月17日 第3版


      党的十八大以来,我国文物保护工作进入了新时代。习近平总书记以高度的历史自觉和文化自信,作出了一系列重要指示,为我国文物和文化遗产保护工作指明了方向。一是强调文物保护工作的重要责任,“树立保护文物也是政绩的科学理念”,“保护文物功在当代、立在千秋”;二是强调发挥文物的价值功能作用,“让历史说话,让文物说话,让文化说话。”;三是强调文化遗产的传承发展,要“把老祖宗留下的文化遗产精心守护好,让历史文脉更好地传承下去”。2017年 1月中办国办印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》,首次以中央文件形式专题阐述中华优秀传统文化传承发展工作;2018年8月中办国办印发《关于实施革命文物保护利用工程的意见(2018-2022年)》,要求充分发挥革命文物在培育社会主义核心价值观方面的重要作用。2018 年 10 月中办国办印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》,对加强新时代文物保护利用改革,提出了主要任务。习近平总书记对文化遗产工作的重要论述以及中央有关文件,明确了新时代文物保护利用传承工作基本任务,也为进一步修改完善文物保护法律制度提供了根本遵循。

      文物保护法自 1982年施行以来,为我国文物工作奠定了坚实的法治保障,在文物的抢救、保护、合理利用和管理工作中发挥了重大作用。迄今为止全国人大常委会对文物保护法有过五次小幅修正和一次全面修订。面对新时代,现行法律亟需再次修改。目前,文物保护法修订已经列入十三届全国人大常委会立法规划一类项目。文物保护法从 1982 年立法到 2002 年修订,基本上是围绕着经济建设与文物保护的冲突来开展的,在某种意义上是相对被动的立法。当前,随着“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的深入实施,包括文物工作在内的文化建设成为实现中华民族伟大复兴的重要一环,在这一时代背景下重修文物保护法,就要紧扣时代主题和历史使命,积极主动,全面健全完善文物保护法相关制度,增强法律的针对性、实效性和强制性,为新时代文物工作提供充分的法治保障。

      笔者认为,这次修改应主要围绕五个方面来展开:

      一、进一步健全完善与“保”相关联的制度。随着新时代文物工作的深入开展,理论上和实践上都对文物保护法律制度提出了更高要求。要坚持文物保护法所确立的、长期以来行之有效的“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针。无论何时,保护是文物工作的最基础最重要的内容,是利用传承的前提和依据,这是文物是不可再生的文化资源这一根本属性所决定的。此次修法更要以此为重点,对现行法律制度中存在一些空白和薄弱之处加以填补或强化,如国家文物调查制度、文物登录制度、文物埋藏区与水下文物保护区制度、非国有不可移动文物的认定与合理补偿和救济制度、文物行政执法制度、文物行政督察监督制度、流失文物追溯制度、社会参与文物保护制度、文物公益诉讼制度等。这些制度亟需通过修法增加或完善。

      二、高度重视并建立健全与“用”相关联的制度。文物保护与利用是一个整体,保护是前提和基础,利用是效能发挥,而且要尊重和依照文物的规律特点合理利用,不应将保护与利用对立或分割开来。利用的根本目的绝非单纯经济效益的开发利用,而是要使文物的文化社会效益得到彰显。充分发挥历史文物在文化建设、社会建设中的重要功能作用,是新时代文物工作的重要任务。现行法律在第一条中明确规定,立法之目的就是继承中华民族优秀的历史文化遗产,进行爱国主义和革命传统教育,建设社会主义精神文明和物质文明,但相关章节对此缺乏具体规定,应在修法中增加相应的制度安排,建立健全文博单位尤其是文物保护单位等公共文化服务职能运作规范在内的相关制度,如文物历史内涵挖掘和陈列展览制度、免费或优惠开放制度、教育教学实践合作制度、特殊人群服务制度、文物志愿者制度、社会服务效能评价制度以及促进文创产业发展和文物对外交流制度等,有效保障文物在文化建设,教育活动和社会发展中的效能得以实现。

      三、要通过修法,把近些年来贯彻落实全面深化改革要求、推进文物行政管理体制深化改革的实践经验总结提升,从法律制度上健全完善适应新时代需求的文物管理监督体制。要充分认识到文化遗产是国家遗产的本质属性,在尊重文物属地管理、分级负责的前提下,正确处理中央政府和地方政府在文物管理上的关系。一是要进一步强化各级政府对文物保护的政府责任,将其纳入政府工作评价和考核机制;二是要进一步加强各级地方政府行政执法能力,在文化市场综合执法队伍建设中强化文物执法功能,从法律上给予明确规定和保障;三是要增强国务院文物行政部门对全国文物工作的监督管理能力,在法律上建立国家文物督查制度,强化文物行政执法督查工作,逐步形成一个上下垂直的文物督查监管机制;四是要增强省级文物行政部门对本行政区域文物工作的统筹协调和监督管理能力,在地方文物保护、利用、管理和执法上形成合力。

      四、要通过修法,建立健全相关制度,切实把习总书记提出的“文物保护一定要依靠科技”的重要指示落实到位。现代科技是新时代文物保护的重要支撑,在考古挖掘、文物保护保存、文物修缮修复、文物的利用和展示传播各方面都发挥重要作用。尤其是要充分利用信息技术和互联网拓展深化文物工作,有效提升文物的保护与利用水平。现行法律在这方面的规定相对薄弱,要及时改变这一状况,在文物保护和利用各环节中增加相关规定。加强全国文物保护的信息化制度建设,这是一件最基础、最重要的工作,也是修法必须高度关注的问题。要通过法律制度保障,打破部门、行业的局限,建立起覆盖全国的、相对完整的文物信息大数据库,确保处理、应用文物相关数据的信息化技术系统和能力的实现和提升。这包括国家文物资源信息库与管理制度、文物市场交易登记信息及信用制度、文物安全信息及监管制度 、文物执法信息制度、文物技术人才信息制度等。

      五、进一步强化法律责任。法律责任是违法者必须承担的处罚,是一部法律强制性的体现,是法律的“牙齿”。现行法律在 2002年修订时大幅增加了法律责任条款,但面临新时代文物保护的任务要求,仍存在不足之处,需要作出针对性修改,以凸显法律的强制性和责任性。一是强化对政府及相关部门不履职或滥用职权行为的法律责任规定。加强文物保护,首要的是强化政府的主体责任,即中央文物主管部门和其他相关部门对全国文物保护工作的职责、地方各级政府和相关部门对本行政区域内的文物保护工作的职责,这些职责包括纳入规划、列入财政预算、文物调查、发掘、认定以及其他保护和利用各环节的管理等。要通过修法把建立政府责任追责机制放在重要位置,对各级政府及部门不履职或滥用职权的主管人员和直接责任人员应承担的相应法律责任予以明确规定。二是根据文物保护形势发展和任务需要,及时修改不适当或相对较轻的行政处罚规定,增强其刚性和震慑性。例如,现行法律第六十六条规定对在文物保护单位的历史风貌造成破坏或擅自迁移、拆除不可移动文物等行为“处五万元以上五十万元以下的罚款”,这一罚款额度在当今显然过低,需要及时修改调整。三是针对新修改后的各项具体法律制度,增加相应完备的具体法律责任规定。

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