作者简介:

钱宁峰，男，博士，江苏省社会科学院法学研究所所长、研究员。

文章来源：《求索》2018年5月刊

责任编校： 段泽孝

大文化管理体制的组织法构建

钱 宁 峰

摘  要   伴随着文化管理体制的改革，在文化行政管理、文化资产管理以及文化行政执法领域出现了大文化管理机构，形成了大文化管理体制。从组织法角度来看，大文化管理体制的出现导致大文化管理机构的组织领导体制尚未理顺、文化职能边界不清晰、文化管理权限完整性无法实现、文化任务管理方式不够科学等问题。要实现大文化管理体制，在组织法上必须维护大文化管理机构的独立性，使其享有相对完整的领导权、管理权和运营权，保证其享有法人主体所具备的法律地位和法律权能，防止不同文化管理机构的权力混同。基于文化领域的特殊国情，大文化管理体制的重构在组织法上需要采用一些特殊的组织措施:一是党政文化管理机构的合署办公;二是文化行政管理权与文化行政执法权的统一;三是文化领域组织形式的多样化。

关键词   文化管理体制； 组织法；法人

随着文化法研究的深入，文化法律体系的建构己经日益清晰。中国文化法律体系以“文化宪法规范”为“金字塔塔顶”，建构“文化公法”“文化私法”和“文化经济法”等多层次规范体系。相对于实体法和程序法，文化组织法的构建尚处于起步阶段。然而，文化体制改革的启动却不断推动文化领域各类组织形式的重新组合，构成了特殊的文化组织现象。大部制改革以来，大文化管理格局正在形成，并催生了种种新的文化管理组织。随着2018年《深化党和国家机构改革方案》的实施，文化领域组织机构出现了新的更大调整。由于大部门体制的实质是一种政府治理模式①，这就需要引入组织法视角对其进行深入分析。本文并不希图构建文化组织法的基本框架，而是以文化管理体制改革为研究场域，考察文化行政领域的大部门管理机构设置情况，探究大文化管理体制的组织法构建，进一步为文化管理体制改革组织创新提供新路径。

一文化管理体制改革中的大部门化现象

    从管理角度看，通常所理解的文化管理体制涉及党委宣传机构、文化机关、新闻出版机关、广播电视机关、电影机关等，其领域涉及文学艺术、新闻出版、广播影视、文物等门类，不包括科学、教育、卫生和体育等门类。从机构设置来看，文化行政机关所涉及的文学艺术、文物领域属于“小文化”范畴。即使将新闻出版和广播影视纳入文化范畴，其仍然属于“中文化”范畴。随着地方文化机构改革整合力度的进一步加大，文化管理体制事实上己经突破“小文化”和“中文化”所设定的范围，走向了将旅游、体育等纳入其中的“大文化”范畴。大文化管理体制既是行政管理体制改革的必然产物，也是文化观不断重塑的观念结果。

    第一，文化行政管理机构的大部门化。其基本动力来源于机构整合，在形式上表现为新文化机构名称的变化。按照文化领域整合力度的差异，可以分为三种类型。一是低程度的大部门化，即将新闻出版和广播电视予以整合。此种整合模式主要在国务院和省级行政机构改革过程中比较常见。2013年国家新闻出版广电总局的成立就是例证。二是中等程度的大部门化，即将文学艺术、文物、新闻出版和广播电视领域的行政管理机构进行整合。此种整合模式主要在省以下地方机构改革过程中最为常见。从全国地方文化管理体制改革来看，其基本做法就是将文化管理部门、新闻出版管理部门、广播电视管理部门进行机构整合，然后将原来的管理部门变成文化新闻出版广电机关的业务机构。三是最大程度的大部门化，即将文化、新闻出版、广播影视、旅游、文物、体育、版权等领域行政管理机构进行整合。此种整合主要体现在特定地域的地方机构改革过程中，其代表性地区是深圳市和海南省。深圳市早在2009年就设立文体旅游管理部门，将文化、体育、旅游等部门职责整体划入其中。而海南省则在全省范围内设立文化广电出版体育管理部门，将文化、广电、出版、体育整合进“大文化”机构之中。随着2018年《国务院机构改革方案》的通过实施，文化和旅游部的设立也体现了大文化观。正因为文化领域机构改革程度存在较大差异，所以文化行政管理机构的名称也是五花八门，不一而足。值得注意的是，近年来一些地方不再简单地考虑文化领域的差异性，而是通过设置文化委员会来实现大部门化，如北京地区区级文化委员会、重庆市各级文化委员会。名称的改变反映了文化行政管理机构大部门化的真正实现。

    第二，文化资产管理机构的大部门化。随着文化体制改革过程中文化资产出资人管理机构的设置，文化资产管理机构与文化行业管理机构出现分离，文化资产开始向国有文化集团等经营性文化机构集中。从中央来看，财政部是中央文化企业国有资产出资机构。2009年10月，国务院同意由财政部代表国务院履行中央文化企业国有资产出资人的职责。2010年7月，中央文化体制改革领导小组批准成立中央文化企业国有资产监督管理领导小组，并设立中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室(简称“中央文资办”)作为具体执行机构，挂靠财政部，具体履行中央文化企业的出资人职责②。与此相对应，地方文化资产出资机构在主要参照中央文资办“领导小组+办公室”基础上形成了四种模式:一是在宣传部内设国资办模式，以上海为代表;二是组建国有文化资产运营公司模式，以重庆为代表;三是设立单独的政府直属机构(即文资办)模式，以北京为代表;四是“领导小组+办公室”模式，以中央文资办为代表③。无论何种模式，文化资产管理机构的大部门化非常明显。以北京设立的文资办为例，其在某种意义上类似于国资委，需要面对庞大的文化资产。将文化资产管理机构与文化行政管理机构相互分离是实现政府从“办文化”到“管文化”的必然选择，也意味着文化资产运营权与文化行政管理权的分离。

    第三，文化行政执法机构的大部门化。伴随着文化行政管理机构的整合，出现了文化行政执法队伍的整合，即将文化、新闻出版和广播电视执法队伍进行合并，成立专门的文化市场综合执法机构。2004年8月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》(中办发[2004] 24号)文件，提出“建立文化市场综合执法机构”的要求，在直辖市、副省级城市、省辖市、县级市和县设立集中统一的文化市场综合执法机构，原文化、广播电视、新闻出版部门各自设立的执法机构及“扫黄打非”队伍均纳入其中。2009年9月，中宣部、中央编办等五部门根据2005年中共中央和国务院出台的《关于深化文化体制改革的若干意见》下发《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》，提出推动副省级及副省级以下城市整合现有的文化(文物)、广播影视、新闻出版(版权)等有关执法队伍，组建文化市场综合执法机构，实行统一执法。文化市场综合执法机构的成立意味着在文化行政管理机构大部门化的同时也实现了文化行政执法机构的大部门化。这种文化行政执法机构主要有两种模式:一是委托模式，即根据行政处罚法由政府设立综合执法机构。一方面，合并原文化机关、广播电影电视机关、新闻出版机关，组建新的文化管理机关，履行原来机关的行政管理职责。另一方面，将原机关的行政处罚权集中交给新的文化市场综合执法机构，并受文化管理机关的领导。二是授权模式，即根据法律授权，建立文化市场综合执法机构，行使行政处罚权、行政强制权等权力，作为独立于文化管理机关的具有独立行政主体资格的政府组成部门。前者意味着文化行政管理权与文化行政执法权的相对分离，而后者则意味着文化行政管理权与文化行政执法权的绝对分离。

由此可见，文化领域己经形成了大部门管理机构，分别行使文化行政管理权、文化资产运营权和文化行政执法权。大文化部门己经成为文化管理体制的基本框架，改变了以往文化行业主办主管的传统组织管理形式。

二大文化管理体制的组织法问题

从历史来看，传统文化管理体制是计划体制的组成部分。这种文化管理体制从总体上看，具有管办一体、条块分割的特点。一方面是行政首长由上级任命，管理权限高度集中、管理对象同时包含党务与政务;另一方面又在行业进行分工的基础之上，通过设立直属的文化机构的方式实现管理目的。大文化管理体制就是在原来文化管理体制基础上改革形成的，其基本目标就是试图改变行业性文化管理体制。然而，大文化管理机构的设置一方面具有自身特点，另一方面与传统文化管理体制仍然存在千丝万缕的联系。从组织法角度来看，目前大文化管理体制仍然存在以下问题:

    一是大文化管理机构的组织领导体制尚未理顺。自文化体制改革启动以来，中央和地方相应成立了文化体制改革工作领导小组，其办公室机构设在文化部门。同时，为了履行文化资产出资人职责，又专门成立了文化国有资产监督管理领导小组，该领导小组设立在财政部门。此外，为了进一步推动文化综合执法改革工作，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》，中央文化体制改革和发展工作领导小组统一领导全国深化文化市场综合执法改革工作，充实完善省、市、县三级文化市场管理工作领导小组，统一领导本行政区文化市场管理和综合执法工作，推动文化领域跨部门、跨行业综合执法。这些领导小组的成立有力地推动了文化管理体制改革。大文化管理机构的设置减少了文化管理机构，明确了文化资产出资人管理机构，加强了文化市场执法力量，但是在管理机构的设置上仍然存在一些问题:一是文化行政管理机关上下机构不相对应问题严重。随着地方文化管理机关大部门化的展开，出现了一个文化管理机关对应上级多个文化管理机关的现象，无法形成行政组织法所要求的行政一体性。尽管随着文化大部制的推行，文化行政机构的合并向行政一体性方向迈出了重要一步，一些地方甚至己经从省级到县级建立了涵盖文化、新闻出版、广播电视、旅游、体育范围的大文化管理机构，但是由于仍然存在机构并立的组织体制，影响了大文化部门整合的进度和程度。地方文化机构的大整合虽然有助于减少机构数量，但是这种不一致的现象必然导致地方文化行政机关为了应对上级不同文化管理机构必须增挂各种不同的牌子。这种一个机关多个牌子的做法可能导致文化职能的责任主体的分散化，在一定程度上影响了组织体制的高效运转。二是文化行政管理机构和文化市场综合行政执法机构的关系尚未理顺。有的采用文化行政管理机构管理文化市场综合执法机构模式，有的采用文化行政管理机构独立于文化综合执法机构，后者由政府直接领导模式。有的则是党委宣传部门管理行政执法队伍。三是文化资产管理机构设置不尽一致。除了设在财政部门的文资办作为出资人之外，文化资产出资机构也存在差异，如上海的国资委授权在宣传部门建立文化资产管理机构、北京的直属于市政府的文化资产管理机构以及重庆的文化资产运营公司。例如“‘中央文资办’的设立，并不是某个行业部门改组或者合并而成，而是在众多主管部门之外增设了一个专门的国有文化资产管理机构，这使‘文资办’与其他行业主管部门之间形成了新的职能交叉，因此，必须明确界定‘文资办’与其他行业主管部门之间的关系及权责界限”。又如，虽然随着公益性文化事业机构和经营性文化企业机构的区分，使得原有的行政隶属关系有所改变，但是由于原来的文化行业性管理机构和国有文化企业之间仍然存在隶属关系，造成文化行政管理机关难以对国有文化企业进行正常的监管活动，在一定程度上不利于文化市场的培育。由于文化资产具有不同于其他产业的特殊性，虽然在管理体制上可以灵活处理，但是文化资产在本质上仍然属于产业资本，其在管理体制上应该统一。四是文化管理领域党政关系要进一步理顺。作为意识形态工作主管部门的党委宣传部门与政府文化管理部门之间的职责关系问题，既包含有党政相关职能部门之间在意识形态这一重要政治职责方面的分工协作问题，还包含了党委工作部门与政府工作部门在文化经济管理和文化社会管理之间的分工协作问题④。

二是大文化管理机构的文化职能边界不清晰。在机构整合过程中，各地对文化本身涵盖的范围具有自己的独特理解，除了文化、文物、新闻出版、广播电视之外，旅游、版权、体育等领域是否纳入文化职能，相应机构是否进行整合，均成为首先予以考虑的问题。尽管2018年宪法修正案并未涉及文化条款，但是从宪法规定来看，文化事业具有特定的范围。宪法第22条规定，国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。与此条文并列的还有第19条的教育条款、第20条的科学技术条款、第21条医疗卫生体育条款。与此相对应，第47条规定了文化活动自由条款，即中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。这说明文化和教育、科学、卫生、体育等概念在宪法规定中是有差异的。这种差异集中体现在国务院和县级以上地方各级人民政府职权之中。第89条第7项规定，国务院的职权有领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作。第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。虽然政府职权的分列并不影响政府机构的整合，但是文化职能的整合并不是没有边界的。从地方政府文化管理职能的改革与整合过程来看，无论是党的宣传部门与政府的文化管理部门之间的职能关系，还是政府各个职能部门之间的关系，均未被这种改革和整合完全包含。即便是深度整合，也仅仅是对文化管理职能的简单调整或归并，由原来的多个政府工作部门行使的职权调整为同一个部门行使。中央所提倡并推动构建的，与市场经济相适应的大文化管理模式尚未真正形成。这就需要重新考虑文化职能的划分标准及其分配问题，这不仅涉及文化职能本身所涵括的范围，而且涉及文化职能和其他行政职能之间的界分问题，因为除了文化职能部门之外，“国务院其他相关部门以及直属的、附属的机构也分别从不同方面分管着文化艺术的创作、生产和经营”⑤。尤其是随着文化市场的发展，文化职能存在着融合于其他行政职能之中的可能性，因为传统文化职能的管理是根据艺术形式进行区别的，而现代文化职能却是围绕着文化产品而展开的。

三是大文化部门管理机构的文化管理权限完整性无法实现。文化行政机关的职权必须依照法律法规设定。如果涉及行政机关的设定，根据三定方案予以确定，如《国家新闻出版广电总局主要职责内设机构和人员编制规定》的依据就是全国人大批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》(国发[2013 ] 14号)。如果涉及行政机关的管理权限，除了参考三定方案之外，必须要由法律规定。同时，文化行政机关自身也有权自我管理，如组织机构调整、人事管理和事务分配等。随着文化管理体制的调整，文化管理权限正在逐渐改变权力不完整的权力形态，使文化管理机构和文化企事业单位获得完整的组织权，成为能够独立行使职权的组织。文化大部门管理机构的出现在一定程度上改变了宏观文化管理权限和微观文化管理权限不分的局面，使党委、政府、社会和市场各种文化组织的管理权限得以区分，每一个文化组织能够获得比较完整的领导权、管理权和运营权。不过，由于文化管理体制仍然处于不断调整之中，因此大文化管理机构的管理权限依然难以获得其他机构的尊重和保障。在文化行政领域，大文化管理机构与党委宣传部门在文化事业和文化产业管理权限上时常交叉，如文化资产管理机构虽然明确由财政部门是出资人，但是有关领导小组成员却是由不同机构人员参与决策。在文化事业领域，随着文化事业机构法人化的展开，文化事业管理应该由文化管理部门依法进行管理，但是由于文化事业意识形态性，事实上宣传部门仍然对文化事业具有指导职责。在文化产业领域，对文化资产的管理到底是否应该专门成立一个机构来进行管理。如果需要专门成立文化资产管理机构，那么就必须在组织形式上不能采用“文资办”这种形式，而应该正式纳入行政机关体系之中，因为文化资产在本质上属于国有财产，应该由国家授权一个机构来进行管理并承担相应的行政责任和政治责任，否则就可能使大量的国有资产游离于人大监督之外。如果不需要成立专门机构，而直接授予国资委来进行管理，这样就能够保证国有资产代表者的统一性，不能因为国有文化资产的文化性否定其资产性本质。此外，随着文化综合行政执法体制改革的展开，文化市场综合行政执法机构的执法权限也在不断变动。根据行政处罚法和行政强制法规定，相对集中行政处罚权的行政机关可以行使相应的行政处罚权和行政强制权，但是文化市场综合行政执法机构的执法权限在试点过程中始终不确定。2011年公布的饮化市场综合行政执法管理办法》虽然在第2条对文化市场综合行政执法进行了界定，但是文化市场综合行政执法范围仍然未做具体规定。值得注意的是，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》对文化市场综合执法适用范围进行了明确。不过，由于文化市场综合执法机构仅仅处理文化行政执法事务，而不涉及文化刑事司法问题，因此，就存在着该执法机构与刑事司法机关之间的衔接问题。

    四是大文化管理机构的文化任务管理方式不够科学。任何组织的设立均是基于特定的任务而展开。一旦任务完成，该机构就可能需要撤销。同时，组织的设立必须合理确定行政任务的自身特点。文化领域的特殊性决定了其在管理方式应该充分考虑到文化任务实现的目标。随着文化管理体制改革展开，文化领域逐渐区分文化事业和文化产业，进而将文化事业视为具有公益属性，而将文化产业视为营利属性，在管理方式上采用区别对待的政策。为了实现上述文化任务，一方面努力理清文化行政管理和文化事业管理、文化产业管理之间的关系，另一方面却仍然保留着主办主管的传统领导方式。同时，将文化领域划分为公益性文化和经营性文化虽然从功能上可以区分，但是在管理上会出现模糊地带，造成公益性文化机构难以获得社会资本的投入，而经营性文化机构事实上仍然承担着众多公益性文化职责。在这种管理体制下，公益性文化机构和国有文化企业仍然具有强烈的行政依赖性，难以适应大文化管理体制的需要。

由此可见，大文化管理体制显然有助于实现文化管理体制改革切分政府、市场和社会之间边界的目标，但是仍然存在管理权、执法权和运营权彼此关系合理分配的难题需要进一步解决。

三大文化管理体制的组织法改造

    伴随着文化管理体制的深入推进，大文化管理格局正在逐渐形成。然而，传统文化管理体制的变革和转换，既要保证文化管理组织符合行政组织法的一般原理，又要充分考虑文化行业的产业形态和意识形态的双重属性。2003年，党的十六届三中全会己经提出了党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制改革目标。党的十九大报告将完善文化管理体制作为文化体制改革的重要内容。2018年公布的《深化党和国家机构改革方案》和《国务院机构改革方案》对文化领域组织机构进行了深度调整，在新中国历史上第一次对文化部进行机构调整，设立文化和旅游部。这说明大文化管理体制再次迈上新台阶。大文化管理体制的出现本身也是文化管理体制改革的产物。要实现大文化管理体制，在组织法上必须维护大文化管理机构的独立性，使其享有相对完整的领导权、管理权和运营权，保证其享有法人主体所具备的法律地位和法律权能，防止不同文化管理机构的权力混同。这就需要在文化管理领域引入“公法人”这一重要的组织手段。因此，大文化管理体制需要厘清各种管理机构的组织法定位。

    其一，党政文化管理领域的组织设计。坚持党的领导是文化管理体制改革的基本原则，党管文化是大文化管理体制的关键。大文化管理体制应该始终坚持党对文化领域的领导，实现对文化事务的有效管理。其不仅仅是文化行政机构的整合，而且涉及到文化宣传部门和文化管理部门之间的彼此关系。这就意味着既要实现党委集中统一领导，也要实现政府高效管理。一方面，要实现党委政府文化决策权的统一，防止出现党政文化决策权的分离。要实现这一目标，必须建立文化领域的党政议事协调机构，畅通文化信息沟通渠道，保证党委政府在文化事项上决策的统一。党委通过立法、组织与思想领导等途径来实现对国家管理的领导，而由政府职能部门通过贯彻落实国家法律的方式来落实党的政策要求。另一方面，在确保党对文化领域绝对领导的前提下，文化宣传部门和文化管理部门在文化管理过程中要实现合理分工。在此前提下，要明确党委宣传部门、政府文化部门乃至其他政府部门之间的关系，使之在党委政府领导下实现大文化领域的有效领导和管理。在准确把握文化领域党政关系的前提下，赋予大文化管理机构在法律上的法人地位，保证其能够依法履行法律赋予的文化管理职责。在此基础上，可以考虑统一中央到地方文化行政管理机构的组织形式。只有这样，才能最终实现大文化管理体制的一体性。

    其二，文化资产管理领域的组织设计。文化资产管理的基本原则是管办分离。管办分离的实质，是合理区分政府的行政管理职能和国有资产(资本)代理人职能，使文化行政管理与文化资产管理适度分离。其必然导致文化行政管理机构和文化资产出资人管理机构的分设。一方面，通过文化领域的机构整合，能够使原文化行政管理机构摆脱传统文化管理体制，将各种管理事项重新分类整合，赋予大文化管理机构完整的文化行政管理权，对文化市场进行有效监管。另一方面，通过文化资产重组整合使文化资产经营职能和文化资产出资功能予以分离，在推动文化资产进入市场的同时实现文化市场管理和文化资产运营管理的分离，促使文化行政管理机构依法管理，保证文化资产出资人管理机构按照市场规律进行运营。在此基础上，通过大文化管理机构的设置，使文化行政管理机构依法管理，完善公共文化服务功能，同时，使文化资产管理机构能够依法运营，保证文化资产保值增值。在组织上，文化行政管理机构在机构数量上不断减少，同时在内设机构上要体现公共文化服务功能和文化市场管理的内部分离，打破传统按照文化行业管理的组织模式。同时要转变政府职能，将公共文化服务功能赋予相对独立的公共文化服务机构，使之代表政府监督社会公益性文化发展。需要注意的是，尽管文化资产在运营上具有不同于其他国有资产的性质，但是文化资产的国家属性决定了所有者的唯一性，政府代表国家行使国有资产出资权，具体应该由财政部门乃至授权国有资产管理部门负责文化资产的运营，文化宣传部门和文化行政管理部门主要分工负责文化导向管理和文化市场管理，真正推动文化资产纳入国有资产管理，进而实现人大对国有资产的统一监督，体现责任制政府的本质要求。从目前来看，要逐步实现文化资产管理机构的法人化，建议设立与国有资产监督管理委员会职能相类似的文化资产管理委员会，由其负责管理改制后的国有文化企业。具体而言，中央层级建议以中央文化企业国有资产监督管理领导小组为基础，设立独立的由国务院直属的文化资产管理机构;地方层级则可根据各地实际情况，由党委宣传部门或财政部门负责组建。只有这样，才能理顺文化意识形态管理、文化市场管理和文化资产管理之间的关系。

其三，文化事业管理领域的组织设计。文化事业具有公益属性，必然要建立各种公益性文化机构，接受公益性文化管理机构的管理。因此，文化事业管理改革的组织法目标是实现政事分开，保证公益性文化管理机构和公益性文化机构组织上的分立。而公益性文化机构的公共文化服务功能决定了大文化管理机构在管理公益性文化机构时不能延续以往直接管理方式，既要统一公益性文化事业管理权，也要按照文化事业自身发展规律管理公益性文化机构，使大文化管理机构从原来管理公益性文化机构内部事务的领域解脱出来，转向对文化事业政策、法律和预算等宏观管理领域，尊重公益性文化机构的组织独立性，引导公益性文化机构公共文化服务功能的实现。具体来说，在组织架构上要逐步形成政府管、社会办的模式。例如，在体育职能纳入文化管理范畴之后，政府管理、体育总会主办的管办分离模式在各地逐渐发展形成。各地的体育总会逐渐从政府的行业行政管理部门脱离出来，重组为独立的事业单位，专门负责体育场馆的管理和体育赛事的操办。因此，文化事业管理应从组织上保证文化事业的公益属性，进一步探索适合中国国情的文化事业单位法人治理模式。

其四，文化产业管理领域的组织设计。文化产业的发展离不开文化市场，必然涉及经营性文化企业和文化市场管理机构之间的关系。随着文化领域转企改制的顺利完成，经营性文化企业己经成为文化市场的重要组成部分。经营性文化企业在性质上属于企业法人或者公司法人，具有独立的法律地位。对经营性文化企业的管理要求大文化管理机构区分出资者管理和市场主体管理两种不同管理职能。文化行政管理部门只对文化企业市场行为进行监管，不再履行监管国有资产的职责，也不插手具体经营事务。而文化资产管理则由文化资产管理机构进行监督，实现所有者与经营者身份的分离。需要注意的是文化行政管理机构对经营性文化企业的管理和公益性文化机构的管理应该予以区别对待，综合运用经济手段、法律手段和政策手段来调控经营性文化发展的方向，实现社会效益和经济效益的有机结合。在明确政企分开的前提下，文化资产运营的组织设计就成为文化产业管理的重要内容。从总体来看，要改变文化资产管理机构直接管理经营性国有化企业的做法。经营性文化资产应当纳入国有资产管理的体制之内，由国有文化资产管理机构代表国家充当出资人，形成从国资委到国有文化资产管理机构，再到文化企业的管理模式。具体来说，国有文化资产运营应该建立以市场为导向的组织架构。例如，可以考虑在整合国有经营性文化资产的基础上，成立省级国有文化资产经营管理有限责任公司。只有摆正文化资产管理者、运营者和经营者之间的各自地位，才能推动文化产业管理体制适应市场化的要求。

四大文化管理体制的组织法措施

    大文化管理体制的调整必然带来组织机构、人员调整和职能分配等一系列体制机制的转化。这种转变不是对传统文化管理体制的简单归并，而是一种组织结构的深层塑造，必然意味着传统文化管理体制的解构和新型文化管理体制的再造。不过，基于文化领域的特殊国情，大文化管理体制的重构在组织法上需要采用一些特殊的组织措施。

    一是党政文化管理机构的合署办公。党委领导和政府管理是大文化管理体制的基本前提，但是在实践过程中，由于一系列文化体制改革领导小组的设置在一定意义上改变了宣传文化职能和文化管理职能之间的界限，宣传文化机构管导向必然涉及文化管理领域，而文化行政管理机构监管文化单位必然涉及到文化导向问题。导向管理和行政管理均可能影响到文化决策权的分配。从法律角度来看，政府作为文化领域的职能部门，承担着管理上责任，理应负有法律责任。一旦宣传文化机构涉及文化管理领域，其在责任归属上就会出现不一致。要解决这一问题，可以考虑在特殊文化领域实现文化行政管理机构和宣传文化部门合署办公。合署办公，作为一种政治与行政体制，显然是优化党政关系的一种路径选择。从实践来看，合署办公在文化管理中己经出现，如杭州市文化局和党委宣传部、文明办合署办公。2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》对新闻出版和电影领域管理机构作出了重大调整，体现了导向管理和行政管理的融合，既体现了党管文化原则，也通过加挂牌子方式实现了合署办公要求。只有这样，才能避免文化领域决策权和管理权的分离。

    二是文化行政管理权与文化行政执法权的统一。随着大文化管理体制的出现，文化行政执法权的集中形成了行政管理权与行政执法权在机构上的相对分离，改变了以往行政管理权与行政执法权合一的状态，有助于形成有力的行政执法体制。执法权是国家权力结构中最基本、最活跃的一项权力⑥。从组织法角度来看，管理权必然蕴含着执法权，执法权要求实现管理权，否则就会使行政相对人无所适从。从实践来看，随着行政审批制度改革的下放，行政审批权力的弱化有助于文化行政管理机关集中精力管决策，进而转向行政监管，实现决策权、执行权和监督权的有机统一。然而，在组织机构上虽然可以实现监管部门和执法部门的相对分离，但是从权力统一角度来看，文化行政管理机构要能够管理文化行政执法机构，防止出现文化行政管理机构和文化行政执法机构的彻底分离。在大文化管理体制下，要将行政执法机构作为大文化管理机构的下设机构，保持相对独立性，并且实现自上而下的行政隶属关系统一，才能保证管理责任、执法责任和法律责任的统一。正因为如此，在理顺文化行政管理权和文化行政执法权关系基础上，要建立文化行政执法机构与刑事司法机关的衔接机制，从组织体系上保证文化行政执法案件和文化刑事案件的办理。只有这样，才能维护大文化管理体制的行政效率。

    三是文化领域组织形式的多样化。尽管大文化管理体制实现了公益性文化事业和经营性文化产业的区分，在管理方式上实现了不同组织形式，即事业法人和企业法人。但是公益性文化和经营性文化之间仍然存在着一个模糊地带，即公益性文化机构存在着一些经营性行为，而经营性文化机构也必须履行社会责任。这就需要在肯定公益性文化机构、经营性文化机构独立于政府行政管理机构之外的同时，对公益性文化机构和经营性文化机构管理要实行新的管理模式。这就需要转变公益性和经营性的功能性划分标准，转而采用组织性划分标准。从组织法角度来春‘营利组织与非营利组织的划分更科学”⑦。文化事业应该朝着非营利性机构方向发展。其既不属于行政机关，也不是具有行政性的事业单位，而是具有独立地位的非营利性组织。同时，文化产业应该朝着营利性机构方向发展，使文化产业机构真正走向市场化。同时，对于文化市场的管理，应该减少命令式的管理，注重组织形式创新，特别是通过设立一些相对独立的“一臂之距”组织，通过资金的分配来影响公益性文化机构和经营性文化机构的文化发展方向。以英国为例，这种“一臂之距”组织介于中央政府和地方政府文化主管部门和各类行业性的协会组织、基层民间文化组织之间，属于文化领域的非政府公共机构，这些中介组织与政府没有隶属关系，而是有着自身的独立的法律地位，接受政府委托，独立履行职能⑧。实际上，我国在文化行政管理机构之外，也有大量的类似“一臂之距”的组织。根据2013年国家新闻出版广电总局三定方案规定，由直属事业单位、相关协会、学会等组织形式承担转移的政府职能。虽然这些组织在功能上与“一臂之距”相同，但是由于历史原因其与行政机关具有隶属关系，而且大多为行业性组织。尽管在组织形式上己经获得了法律身份，但是其独立性、公正性、公平性功能在组织设计上仍然有待改进。同时，在文化行政管理机关与直属事业单位、协会和学会之间缺乏一种相对独立的“一臂之距”组织来承担评估和拨款等具体管理事务，也没有资格接受社会资本对公益性文化的资助，享受税收优惠，从而使文化资金来源过多地依赖于财政拨款。值得注意的是，一些地方也试图建立面向全社会的“一臂之距”组织。例如，上海市建成公益性文化事业资助平台，将原上海文化发展基金会改造为面向全社会、专事资助公益性文化事业的公益平台。文化发展基金会按照公平、公正、公开的原则，建立了科学、合理的项目申报、资格认定、专家评审、资助及监督机制，己经成为政府发展社会公益性文化事业的新平台。此外，还改造原上海精文投资公司，按照社会化运作的方式，使其成为以促进文化产业发展为主的政府性投资公司。同时，积极组建文化行业协会，如上海市印刷行业协会、上海市文化娱乐行业协会、上海市音像制品分销协会等行业中介机构⑨。只有理顺文化管理机关、“一臂之距”组织和文化市场组织之间的关系，才能推动文化事业机构和文化产业机构加强法人治理结构，采用灵活多样的组织形式实现各种文化任务。而文化行政管理机构可以集中力量做好文化事业和文化产业的规划、决策和监管工作。

参考文献：

①宋世明:《论大部门体制的基本构成要素》，《中国行政管理》2009年第10期。

②傅才武:《国有文化企业管理体制改革:从主管主办制度到出资人制度》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2014年第3期。

③李媛媛:《国有文化资产管理体制改革:问题与对策》，《中国党政干部论坛》2015年第2期。

④)陈世香:《大部制视角下地方政府文化管理体制改革进程及其挑战》，《上海行政学院学报》2010年第5期。

⑤潘嘉玮:《加入世界贸易组织后中国文化产业政策与立法研究》，人民出版社2006年版，第81页。

⑥鄂振辉:《执法权若干理论问题探究》，《北京行政学院学报》2004年第6期。

⑦祁述裕:《当前文化建设的几个重点难点问题》，《行政管理改革》2013年第1期。

⑧陆晓曦:《英国文化管理机制:“一臂之足臼》，《山东图书馆学刊》2012年第6期。

⑨凌金铸:《论文化行政转型》，《安徽大学学报》(哲学社会科学版)2007年第4期。

图片来源： 江苏省社会科学院网站