作者简介

    刘霜（1994-），女，山东日照人，中南大学法学院硕士，研究方向为宪法行政法、文化法。本文系国家社科基金重大项目“国家文化法制体系研究”（15ZD03）阶段性成果。

论中国全民阅读立法：现状、原理与方案

刘霜

(中南大学法学院，湖南长沙410083)

摘

要

2016年2月15日，国务院颁布《全民阅读促进条例(征求意见稿)》，对“阅读服务、阅读重点群体保障、促进措施、法律责任”等方面做出了具体的规定，但是该条例在移动终端促进阅读、优秀出版物阅读推荐、重点群体阅读权益保障等方面存在不足。因此，有必要借鉴国内外阅读促进立法的经验，明确公民阅读权的法律性质，通过移动终端促进全民阅读、建立各个领域的目录学、扩大阅读重点群体保障的范围，以保障公民的基本阅读权益。

关键词

公民阅读权；公法权利；公民权益；目录学

2013年，邬书林委员在全国两会期间提出《建议把全民阅读上升为国家战略》；2014年，其又提出建议尽快出台《全民阅读促进条例》的提案。至此，全民阅读促进立法引起了国家的高度重视。目前，湖北、黑龙江、四川、辽宁、吉林、江苏、深圳七地已出台关于“全民阅读促进”的办法、决定和条例，2016年，国家新闻出版广电总局发布《全民阅读促进条例(征求意见稿)》。2017年3月1日《中华人民共和国公共文化服务保障法》开始实施，该法第27条指出各级人民政府应支持开展全民阅读，第29条第1款指出公益性文化单位应创造条件向公众提供阅读服务。2017年11月4日通过《中华人民共和国公共图书馆法》，该法第3条第1款也提出公共图书馆应承担推广全民阅读的任务内容。2018年，《关于开展2018年全民阅读工作的通知》提出加快构建全民阅读推广服务体系等总体要求。全民阅读促进立法的出台已成为大势所趋。

一、公民阅读权保障的立法现状

（一）美、日、韩、俄等域外阅读促进立法现状

美国《阅读自由宣言》（1953年）提出要维护公民获取阅读资源的权利，“阅读挑战行动”（AmericaReads Challenge,1997）提出国家要开展阅读运动，《阅读卓越法》（1998年）、《不让一个孩子掉队》（2002年）旨在针对学生阅读进行专门立法，《残疾人教育法》（1975年）旨在针对保障残障人士阅读进行专门立法。日本《学校教育法》（1947年）将“读书”写进法律，鼓励义务教育的学生亲近阅读，《国立青少年教育振兴机构法》（1999年）规定国立的青少年教育机构应组织相关的读书促进活动，《少年儿童读书活动推进法》（2001年）提出要制定少年儿童读书活动推进计划，《文字和印刷文化振兴法》(2005年)提出在教育领域、出版领域设立促进阅读条款。^[1]110-125韩国《阅读文化振兴法》(2013年)规定文化体育观光部负责阅读文化振兴主要工作，每五年制定一份阅读文化振兴计划，并发布《首尔特别市图书馆及阅读文化振兴条例》、《读书文化振兴实施令》作为配套法规促进落实，注重学校、图书馆多元化主体推动阅读，其中该实施令对于读书月活动，读书振兴奖励做出具体规定。俄罗斯《国民阅读与扶持发展纲要》（2006年）规定成立《纲要》管理委员会，统筹国家阅读工作，并要求图书馆、教育机构等阅读相关机构需发挥基础性作用。加拿大图书馆协会、英国图书馆协会、美国图书馆协会、美国大学与研究图书馆协会提出图书馆应承担推动全民阅读、维护知识自由的重担。国外通过采用“法律+法令”系统性配套立法方式和在重点群体、重点领域（青少年、残障人士、图书馆、印刷出版业）专门立法的方式，明确阅读促进责任主体、阅读机构作用、阅读设施建设、少年、残障人士阅读保障、资金支持等相关内容的关键性条款，实现阅读权益的保障。

（二）中国阅读促进立法现状

2017年11月通过的《中华人民共和国公共图书馆法》第34条提出公共图书馆应为少年儿童、老年人、残疾人积极创造阅读条件，明确了公共图书馆促进阅读的重要责任。目前已颁布的关于“全民阅读促进”的办法、阅读、条例中，对于促进阅读责任主体、经费保障、未成年人阅读权保障等内容均有所涉及。关于责任主体的规定，譬如《深圳经济特区全民阅读促进条例》（第6条第1款）、《湖北省全民阅读促进办法》（第4条第2款）规定要设立全民阅读指导委员会，《吉林省全民阅读促进条例》（第5条）规定政府新闻出版广电部门进行指导全民阅读工作。辽宁、江苏、四川、黑龙江等“关于全民阅读促进”的决定中，明确强化全民阅读的政府责任。关于经费保障的规定，深圳、湖北、吉林、江苏、四川、黑龙江等“关于全民阅读促进”的办法、阅读、条例中，提及将全民阅读经费纳入政府财政预算。关于阅读保障的规定，《深圳经济特区全民阅读促进条例》在阅读推广、阅读保障两个章节中，规定保障未成年人阅读及特殊群体阅读。《湖北省全民阅读促进办法》第17条第1款、第18条提出制定未成年阅读指导书目，为残疾人、老年人等特殊群体提供阅读保障等内容。《吉林省全民阅读促进条例》第30条规定“县级以上人民政府应当保障农村留守儿童、城市流动儿童、贫困家庭儿童以及残疾人、进城务工人员等困难群体和特殊群体的基本阅读需求，定向提供保障类读物”。在此基础上，关于“全民阅读促进”的内容不断完善。目前，《全民阅读促进条例(征求意见稿)》的内容较为充实，但是在信息网络技术快速发展的时代下，该征求意见稿还需要结合时代要求加以完善。主要体现在：第一，忽视移动终端促进阅读。随着“互联网+”时代的到来，移动终端的使用率急剧上升，人民更依赖利用移动终端进行学习阅读，线上阅读权利的保障应是重点。根据第41次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，2017年网络文学用户规模达到3.78亿，较去年增加4455万，手机网络文学用户达3.44亿，同时听书作为网络文学的衍生业务，发展迅速。^[2]征求意见稿仅第11条第2款提出要加强数字化阅读平台建设，对于互联网衍生的移动阅读方式重视度不足。第二，重点群体范围不全、保障力度不足。征求意见稿将重点群体阅读保障列为单独一章（第三章），主要包括未成年人、少数民族居民和残障人士三类。其主要目的是实现公平，保障此类“特殊”人群的阅读权益。农民工的存在是中国时代发展的产物，对于农民工群体阅读权益的保障是促进社会公平、提高全民科学文化素质的重要途径。农民工是指具有农村户籍，常年身在城市务工，不享有城镇居民补贴等待遇的劳动者。^[3]1-242该群体由于劳动时间长、劳动强度大、自身文化程度低的因素，导致部分农民工极易忽视基本文化需求，丧失主动阅读的意识。另一方面，针对农民工群体的社会外部文化供给不足，农民工所在的工作单位多是小型或者劳动密集型企业，该企业对于文化设施的建设较不重视，难以实现农民工的基本阅读权益。根据国家统计局发布的《全国农民工监测调查报告》显示，截至2015年底，我国进城务工人员已达到2.89亿人，农民工的数量正不断增长，其阅读权益的保障急需在法律上予以确认，而征求意见稿第三章规定的重点群体范围略狭窄。同时对于少数民族居民、残障人士的阅读保障仅分别在第24、25、26条中提及，规定略简泛，较未成年人阅读保障而言，对于此两类群体的保障力度稍显不足。

二、公民阅读权的法律性质及原理

（一）公法权利属性

对于公民阅读权，我国并没有一个明确的定位，多用概括的方式进行阐述。譬如，张春春教授将公民阅读权利与利益、主张或要求、资格、力量、自由相关概念进行梳理分析，指出“阅读权利是满足公民最低精神需求的权利，其需要通过社会资源配置实现；需要保障公共文化服务设施体系建设的均衡化满足公民利益；公民有提出阅读利益主张的资格；政府需要保障公民的基本阅读权利；公民能够自由的获取公共文化资源”等内容。^[4]9-13高俊宽教授从“公民、阅读、人权”内涵解读公民阅读权，提出“具有公民身份的个人有意识的使用传统经典方式或者在线阅读、电子阅读器等方式进行阅读，应将其作为一项基本的人权来保障，主要包括保障公民阅读自由和使用国家力量提高阅读质量等”。^[5]9-16实则，公民阅读权是一种公法上的权利。《中华人民共和国宪法》第22条指出国家要支持出版发行事业、图书馆等文化事业的发展。国家发展图书、出版等文化事业的目的在于保障公民的基本文化权利，基本阅读权利即属于文化权利。《中华人民共和国公共文化服务保障法》第2条提出要以政府为主体、社会各界共同参与的方式，不断发展公共文化设施、文化产业等文化服务。《中华人民共和国公共图书馆法》第1条提出要促进图书馆发挥其功能，保障公民的基本阅读权益。我国《全民阅读促进条例(征求意见稿)》第1条提出为促进全民阅读，保障公民的基本阅读权利，制定本条例。以上相关的法律规定中，均是旨在保障公民的基本文化权，并且法条中有明确提出存在公民基本阅读权，国家有义务对此进行保障。

（二）公民权益属性

我国公民享有广泛的权益，宪法第二章规定了公民的基本权利。如选举权和被选举权、宗教信仰自由等政治权利，人身自由不被侵犯、通信自由等人身权，劳动权、受教育权、民族语言文字自由等社会经济文化权。而受教育权、信息权与公民阅读权具有重要联系。受教育权属于宪法性权利，是保障人权的体现。目前，教育促进人类文明，社会进步的作用被很多国家在法律上予以重视，并将其纳入基本权利体系中。德国《基本法》确认接受教育是公民的权利；《日本国宪法》规定：“一切国民均享有接受与其能力相应的教育的权利 。义务教育为免费教育。”美国联邦宪法第十四修正案规定，“受教育与公民的生命、自由、财产密切相关，任何组织、个人不得否认其受到平等保护的权利”。^[6]13-16我国宪法规定“公民有受教育的权利”（第46条），“公民自由进行有益的文化活动，国家需要进行鼓励、帮助”（第47条），教育法“受教育者有参加教育教学活动，使用图书资料、设备的权利”（第42条）。教育有利于满足科、教、文等公共事业的需求，阅读是公民“受教育”的具体方式，促进公民阅读的权利应视为公民“受教育权”的延伸。随着信息化时代的到来，信息权应然产生，信息权分为“个人信息权”与“公共信息权”，其中个人信息权与公民阅读权存在诸多联系。在个人信息权权利体系构建中，德国将其分为告知权、封锁权、 删除权和更正权 ，英国将其分为告知权、拒绝权、损害赔偿请求权、更正权、 封锁权和删除权，美国将其分为知情权、公开权、 控制权和更正权，香港将其分为查阅权、更正权、删除权和损害赔偿请求权。^[7]22-31我国未对信息权进行体系构建，我国宪法没有对其进行明确规定，但是《民法总则》明确将个人信息权作为一项民事权利（第111条）加以规定。在各国信息权权利体系构建中，“知情权”“告知权”“查阅权”中都包含了公民获取信息资源（阅读资源）的权利，在此意义上促进公民阅读的权利是“公民信息权”的延伸。公民阅读权是受教育权、公民信息权等人权的延伸，具有公民权益属性。

三、中国全民阅读立法的方案探讨

（一）明确“互联网+移动终端”促进阅读，保障阅读资源

中国互联网发展巨速，互联网时代的到来，移动设备的普及将取代部分的传统阅读方式。2016年，在甘肃省新闻出版广电局和甘肃省财政厅牵头，读者甘肃数码科技有限公司具体实施下，首创“数字农家书屋”，在甘肃庆阳市开展了无线WIFI覆盖的网上读书模式，农民可以利用移动终端进入网上“农家书屋”读书或免费下载图书，目前庆阳市已有65个“数字农家书屋”的建设和试运行。^[8]利用互联网和移动终端进入网上“农家书屋”阅读，极大弥补传统农家书屋内容陈旧、重建设轻管理、借阅不便的问题。我国移动图书馆自2003年开始拉开应用帷幕，目前国内多家图书馆(包括新疆和西藏的图书馆在内)都相继开展了移动图书馆服务。^[9]141-147电子技术发展、全民阅读趋势的驱使下，“互联网+移动终端”的阅读方式将有巨大的发展，大数据时代的带来为人类开启了一场新的时代性变革，我们的生活及感知世界的方式已深深被影响。当前《全民阅读促进条例(征求意见稿)》的重点多放在建设实体阅读设施上，譬如，征求意见稿第10条提出政府应通过各种方式鼓励实体书店、书报亭发挥作用，第13条提出鼓励和支持公共服务机构和场所设立向公众开放的阅读设施，这些条款多在鼓励、支持线下实体阅读设施的建设，对于线上的阅读方式重视度不足。因此建议在法条中明确“互联网+移动终端”促进阅读条款，增加促进移动终端阅读的保障手段。如：鼓励政府、企业合作利用三农政策开展数字书屋等网上阅读方式；鼓励图书馆等单位积极开展数字阅读服务。同时，随着纸质书籍、电子书籍（含网络原生书）出现，书籍市场日益繁盛，一些高质量、高价格的图书对于普通民众的经费压力较大，根据《全民阅读促进条例(征求意见稿)》第3条第1款提出将全民阅读工作经费纳入政府预算，第9条第2款提出政府支持优秀作品的创作、传播。因此，建议对于优秀著作可由政府出资购买版权形成电子书籍，在公众网络平台进行免费开放阅读，寻求在信息网络传播权和公民阅读权，私权利益与公共利益之间的平衡点。

（二）建立各个领域的目录学引导全民阅读

阅读不是一蹴而就的事业，它需要良好的引导与示范。征求意见稿第9条第3款规定行政部门应承担向读者推荐优秀的书目、出版物，并将其纳入在全民阅读设施中的书目采购名单。我国已出台的8部促进阅读的办法、条例、决定（含征求意见稿）有6部规定了行政机关承担推荐书目的责任。但是行政部门的力量是有限度的，推荐优秀出版物等优质阅读资源，提高全民阅读质量的重任不能仅落于行政部门之肩。目录学是一门科学的揭示文献信息，提供科学研究、信息管理、读书治学指南的学问。^[10]5-11西方目录学的形成源于18世纪迪伯尔的《目录学导论》，主要分成分析目录学和列举目录学两种；中国目录学根植于中国优秀的传统文化土壤中，主要用于“经史子集”的分类阅读。^[11]阅读的前提是选好书，好书有益身心健康，坏书损人伤智。因此，建议在立法中增加“政府牵头的前提下，充分发挥各个领域权威公益组织的作用，建立各个领域的阅读目录学，引导全民阅读”条款。汇集各个领域专家、权威组织力量，利用现代信息技术资源，注重对于知识的整理与引介，形成各个领域的《阅读目录学》，为全民阅读提高良好的书目引导。同时鼓励阅读者进行书评，激发阅读兴趣，形成优胜劣汰的图书市场竞争机制。

（三）扩大“重点群体”范围，加强保障力度

将《全民阅读促进条例(征求意见稿)》第三章重点群体范围予以扩大。征求意见稿仅涉及未成年人（儿童、青少年）、少数民族居民、残障人士三类群体，主要为“生理性弱势群体”和少数民族的权益保障。^[12]124-129且该征求意见稿中大部分内容都在促进、保障未成年人阅读权益上。未成年人的阅读教育确实是各个国家的重中之重，在很多国家对于未成人的阅读教育作出倾向性的保护。譬如，美国《阅读卓越法》（1998年）、《不让一个孩子掉队》（2002年），日本《少年儿童读书活动推进法》（2001年）等将促进未成年人阅读进行专门立法保护。我国可以在修订未成年人权益保护的法律法规中将“儿童阅读教育”等内容加入，引导未成年人养成阅读习惯。全民阅读立法中在保障未成年人的阅读权利时，也不可忽视其他社会弱势群体的阅读权利保障。农民工群体他们自身的文化基础薄弱，阅读意识淡薄，加之经济压力较大，社会地位较低等原因，其阅读权益较同期城市人群更易被忽略。在我国大量农民工涌入城市的背景下，开展全民阅读活动应注重保障农民工群体的阅读权益，全民阅读促进条例应在此三类群体基础上增加农民工群体是切合实际需求的表现。因此，应在第三章重点群体范围中将农民工群体列入，并比照未成年人的权益保护内容对农民工阅读权益加以具体保护；对于少数民族居民、残障人士的保障也应比照未成年人权益保护内容增加保护，如全民阅读设施管理单位对其进行定期阅读指导和服务，解决其阅读方面的特殊困难，以达到提升全民阅读质量，完善阅读促进的效果。

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