李诗林（长沙市政府法制办法规处副处长）：非常感谢周刚志老师给我这个发言机会。自1982年起，省会城市、较大市开始进行文化立法，出台了不少法规规章。但那个时代的立法主体很少，且当时的主要工作是以经济建设为中心，文化资源没有得到较好的保护开发，文化立法的优势没有得到充分重视。2015年因为《立法法》的修订，全国市一级层面普遍获得了立法权，可以对历史文化保护进行立法，文化立法获得了一个很好的发展契机。二年来，各地文化立法取得不少成绩，但是在实践中也出现了不少问题。

第一个是立法动力有待进一步增强。我从两个方面来阐述。首先是立法成果少。无论是较大的市还是设区的市，出台的历史文化保护类立法较少。以长沙市为例，目前现行有效的法规规章96件，但主要内容为历史文化保护的只有6部。其他设区的市文化立法在这方面的成绩也不是很好。2016年10—12月，各地到国务院备案的法规规章中，新获得立法权的设区的市共备案100件，但是文化立法只有7件。其次是立法项目少。大家可以上网查各地的立法计划，较大市、设区的市2016年、2017年立法计划里文化类立法项目很少，有的甚至没有。从这个角度讲，市级人大和政府对开展文化立法的动力、信心以及各方面的准备都还明显不足。

第二个是立法的地方特色有待进一步凸显。主要是重复上位法规定过多。有学者考证，四川、广东、黑龙江三省的文物保护立法与上位法条款竞合率很高，最高的是黑龙江，达到了58%。所以说，市级文化立法的地方名片没有得到充分展示。每次召开立法征求意见会，很多专家学者会对一些条款提出意见，立法部门在回应时有一个很重要的理由就是这些条款上位法都规定了，我们只是再次做了强调性重复。当然，立法机关这么做有它不得已的苦衷，但这样做确实也有一些不好的影响。首先，既然上位法已做明确规定，下级立法部门还还召集人员进行讨论，在某种意义上是对上位法权威的挑战，而且这种挑战不是很恰当。其次，上位法都已做了明确规定了，从法理上讲下位法无权进行修改，立法部门还召开征求意见会来讨论，这至少是一种人力、物力上的浪费。我个人认为在立法中要尽量避免重复上位法，地方立法应讲“地方话”、打“地方牌”、有地方特色。

第三个是立法公众参与有待进一步增强。这是个老生常谈的问题，我就不展开阐述了。

我认为历史文化保护立法之所以会出现这么多问题，原因主要有两个。首先，追本溯源要回到《立法法》。《立法法》在修订之时，立法小组对设区的市立法权限没有搞透。2015年全国人大法工委出版了《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，其中对设区的市三大立法权限进行了解释，第一句话分析了“城乡建设与管理”包括哪些范围，第二句话分析了“环境保护”包括哪些范围，按常理第三句话应该对什么是“历史文化保护”进行分析了，但可惜的是在这关键之处，全国人大法工委来了个急刹车，没有对“历史文化保护”这个概念进行界定。这对立法实践影响很大，没有一个准确的概念界定，实践中立法工作人员很难判断什么事项可以划归历史文化保护立法范围，如果立法部门的思维偏于保守，那客观上很多优质的文化立法项目就会流失掉。例如，关于地方志保护是否属于设区的市立法权限范围，我们曾经产生过争论，分歧比较大。我个人倾向于认为地方志属于历史文化保护，因为地方志是对当地政治、经济、文化等事实的一种客观记载，是进行史料研究的重要资料，也许今天的一个普通事件，在将来就是子孙后代管理国家、管理社会的宝贵财富经验，当然的属于历史文化保护范畴，但也这也仅是我的个人观点，立法部门没有对此达成共识。

第二个原因更重要些，就是各地立法思路有待更新。目前的大环境虽然不是“唯GDP至上”，但是各地立法仍存在“为GDP服务”的倾向。细看较大市的年度立法计划，绝大多数都属于经济建设、城市建设内容，如道路交通、户外广告、公积金、地下管线等。多年来，地方在这些领域积累了大量的社会矛盾，政府急需通过立法的方式，攻克社会管理难题、确保改革在法治的轨道上运行。这种立法思路本也无可厚非，但是相比之下，文化立法靠边站，成为被遗忘的角落。如果过于忽视文化立法，我个人认为从长远来看也不利于整个社会发展。另外，各地在进行文化立法时，也会或多或少有追求经济效应的价值取向。如果立法目的、制度设计主要是为了追求经济效益，这种“文化搭台，经济唱戏”的做法，我个人认为要警惕。

目前文化立法还处于起步阶段，没有比较成熟的理论来支撑，文法立法的路还很长、任务还很重。但是只要我们敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，文化立法还是大有可为。以上就是我发言的主要内容，请各位专家学者批评指正。