著名经济学家熊彼特曾经提出过“税务国家危机”的问题。我们今天遭遇的，恰恰是另外一种类型的危机，即“所有权者国家危机”，它直接体现为“土地财政危机”。二十多年来，中国社会城市化的高速推进，支撑了地方政府的土地财政模式。如今，这种模式正在遭遇一场深刻的危机。

土地财政与中国城市化进程存在一种相互依存、相互促进同时又相互矛盾的奇异现象：一方面，土地财政是由城市化所推动的，又促进了中国城市化进程。据国家统计局的数据，中国城市化率逐年提高，已经从1982年的21%，发展为2015年的56.1％，城镇人口达77116万人，乡村人口下降到60346万人。在这一过程中，中国地方政府以土地为筹码筹集基础设施建设资金，加速了中国城市化进程。另一方面，土地财政又导致了地方政府过度依赖土地使用权出让金等财政收入，催生了节节攀升的高房价。高房价又导致大量城市新移民无法融入城市，使中国的城市化未竟全功。因此，土地财政现在又构成了当前中国城市化进程的主要障碍之一。更为重要的是，受货币规模及人口问题等因素的影响，中国城市化发展到现阶段以后，其“土地财政”或将不可避免地陷入困境。

说到这里，有人可能要说，这两年房地产价格一路飙升，似乎看不出危机所在。确实，在财政危机的压力下，地方政府利用城市的优质公共教育资源等公共服务优势，刻意刺激房地产价格上涨，旨在“以价换量”，缓解土地财政危机。凡是在公共服务拥有优势的地方政府，如北京、上海及多数省会城市，都可以采取这种手段维持土地财政。但是，这种城市土地财政的维续，本身就与基本公共服务均等化的财政改革目标背道而驰，城市公共资源优势及城镇居民特权的背后，是因无力购买城市房屋而出现的数量巨大的留守儿童、流动儿童、贫困户，等等。

“土地财政”的维续有两个条件，第一中国城市化进程中从农村转移到城镇，从中小城镇转移到大中城市的大量移民；另外一个基础条件，即国家外汇管理制度催生的巨额基础货币，以及与此相关的房地产市场投资获取的高额利润。尽管北京、上海及各省省会城市还可以凭借其公共服务资源的优势继续有选择地吸引移民，但是受人口老龄化、外汇储备减少等因素的影响，大部分城市的土地财政收入将不可避免地陷入困境，而巨量城镇基础设施建设与政府投资没有土地财政支撑，或将引发大规模的地方债务危机。这是未来中国二十年间必须正视的重要财税法课题之一。那么，未来地方政府危机财政的出路何在？我认为有两条：

第一，是土地财政向房地产税收财政转型。如果土地使用权期限届满之后需要续费，房地产税的税基将不复存在。因此，大中城市可以放弃土地使用权的续费，以此为条件开征房地产税。房地产税是一个非常优质的税源，公平而且可持续。

第二，是土地财政向旅游税转型。经济学学者所说的“经济禀赋结构三要素”，一般是指“劳动”、“自然资源”和“资金”。此种观点忽略了“文化资源”之作为经济要素的可行性与必然性，进而在中国国情认识上得出了中国“地大物薄”的错误认识。实际上，文化也是经济资源，文化遗产也是财产。悠久的文化历史和深厚的文化底蕴是中国诸多历史文化名城名镇的“资源禀赋特征”。历史名城名镇的地方政府积极发展“文化旅游”等特色文化产业，适时开征旅游税及财产税作为地方政府的财政收入，这也是未来中国地方财政转型的重要方向。

中国文化法研究中心

来源/中国文化法研究中心

    主编/周刚志

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