论行政裁判中的请求权方法
周刚志 杜阳*
摘 要：我国行政裁判实践中，主要存在“行政行为分析方法”与“行政法律关系分析方法”等两种方法。民法上成熟而严谨的“请求权方法”可以引入行政裁判，通过行政法上“公法权利之甄别”、“请求权基础之检索”和“公法限制之审查”等步骤予以适用。但是，行政裁判上请求权分析方法还存在“规范缺失”、“视野偏狭”等问题，需要对传统的行政行为分析方法相对接，并适当引入“正当程序”和“公共政策”等考量因素。
关键词：行政裁判 请求权 行政行为 行政法律关系
作者简介：周刚志，中南大学法学院教授，博士生导师，法学博士，中国文化法研究中心执行主任；杜阳，中南大学法学院博士研究生。
近年来，“裁判方法论”或“审判方法论”颇受民法学者关注，其一般意义上泛指“法律适用的方法”及“事实认定的方法”。[1]亦有学者称之为“处理实例题”之方法，并强调“请求权方法”的重要价值：“请求权基础的寻找，是处理实例题的核心工作。在某种意义上，甚至可以说，实例解答，就在于寻找请求权基础。”[2]然则，长期以来此种方法均局限于民事裁判方法论之中，很少见诸我国大陆地区行政法学者的理论著述。
在2001年“方某等688人诉杭州市人民政府”案、“乔某诉铁道部春运期间火车票涨价”案等案件中，“（具体）行政行为的构成与效力”之认定，而非“请求权基础”之寻找，构成了中国行政裁判的核心争议问题。[3]不过，近年来行政合同、行政给付等新型行政行为形态的涌现，“治安承诺制”等新型行政契约的应用，法院在“政府信息公开”等相关纠纷的裁决中，传统的行政行为分析方法更是面临“捉襟见肘”的困境。[4]尤其是2017年《行政诉讼法》修订以后，行政裁判之权利救济的功能更为凸显。有学者认为：“公法请求权的确认和保护，对基础性公法权利的实现具有重要意义；只有实现对公法请求权的全面保护，方可实现对基础性公法权利的全面保护。”[5]在当今时代，源于民法、在域外行政法上已经得到广泛应用、具备成熟原理的“请求权方法”，已经成为中国行政裁判方法中富有争议却具有广阔应用前景的一种理论方法，需要我们深入研究。
一、行政裁判方法的传统模式
受民法、刑法等学科的影响，近年来中国行政法学者对于案例分析法之深入研究，有学者概括出了“法律关系分析法”、“请求权基础分析法”和“多元化分析模式”等分析模式。[6]亦有学者认为，传统行政法学“权利与救济”分析视角具有相当之局限性，需要引入“制度与程序”或“政策与策略”这两个层次，因而提出了所谓“三层次分析法”。[7]然则，从行政裁判实践来看，我国司法实务界应用时间最为长久、影响力最大的裁判方法，当推“行政行为分析方法”与“行政法律关系分析方法”。
（一）行政行为分析法
如前揭所述，鉴于“行政行为”之成立是行政案件受理之前提，“行政行为分析方法”实为行政裁判的基本方法之一。台湾地区行政法学者赖恒盈即认为，自德国奥托·迈耶以来的传统行政法学有两个理论特征，即“公法与私法二元论”，“行政行为核心论”；“此种以行政处分为核心所构架的行政法体系，因与德日早期行政裁判制度采取列举主义以及抗告诉讼构造，有相当关系，故有所谓‘无行政处分即无权利保护’之语。”[8]此种观点亦适用于我国台湾地区和大陆地区。不同者在于，滥觞于法国行政法学的中国大陆地区行政法学，经由王名扬先生的阐述，其核心概念即“具体行政行为”，从1989年《行政诉讼法》第2条所采用，从此至2017年期间，决定着我国行政诉讼和行政复议受案范围。因此，我国行政法学者，围绕具体行政行为的认定标准等问题，尤其是“具体行政行为”与“抽象行政行为”的区分标准等问题，产生了诸多观点分歧与理论争议。[9]2017年修订后的《行政诉讼法》，以“行政行为”概念取代了原有的“具体行政行为”概念，但是“行政行为”的认定标准及分析方法依然是当前我国行政法学的重要裁判方法之一。。
长期以来，行政行为的“成立要件”或者“构成要素”理论，作为行政裁判中判断行政行为之基本性质的理论基准，在中国行政法理论和实务中具有重要之意义。[10]然则，自从1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》试图界定“具体行政行为”概念屡受诟病以后，1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》并没有直接界定“具体行政行为”的内涵，而是采取了“排除法”的方式，保留了“具体行政行为”概念界定及行政案件受理的弹性空间。2017年《行政诉讼法》修订以后，最高人民法院沿袭了这一司法实践经验，在随后的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条、第2条依然采用了“列举排除”方式，保留了“行政行为”概念的解释余地。原《行政诉讼法》第54条，2017年修订后《行政诉讼法》第70条至第75条以规定“判决类型”的方式，也列举了“行政行为”的“违法形态”及类型，成为法律实务界与理论界分析行政行为违法的甄别标准。1989年《行政诉讼法》所确立的是“客观诉讼”制度还是“主观诉讼”制度，或者兼而有之？我国行政法学者对于这一领域可能还存在诸多争议。[11]但是，原《行政诉讼法》第一条的立法目的“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”；在2017年修改为“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。”其中增加了“及时解决行政争议”，却删除了“维护（行政机关依法行使职权）”，其中的含义不言自明。在行政审判实践中，最高人民法院对于“具体行政行为”、“行政行为”的界定方法及而“行政行为”的甄别标准及其“违法性”判断标准，一直是行政裁判中的重要问题；行政诉讼的受案范围却在随着时代的发展而逐步扩大，在彰显出我国行政裁判之“保护人民合法权益”法律精神的同时，亦得体现出“行政违法行为”与“行政侵权行为”的交叉与重叠之特征。如此，则“请求权方法”之适用，并非构成对“行政行为分析方法”之反动，恰恰可能构成对其之“反哺”，可以辅助人民法院甄别与判断行政行为之合法与否。
（二）行政法律关系分析法
如前揭所述，在行政管理实践中，因“行政行为”、尤其是“违法行政行为”而导致行政法律关系之产生、变更与消灭，乃行政诉讼之主因。但是，“行政法律关系之发生直接源于法律或其他抽象规范之规定，而无涉当事人之意思者，并不少见。”[12]因此，在“行政国家”日益盛行的当今时代，“行政行为分析法”逐渐暴露出其诸多局限。我国台湾地区行政法学者赖恒盈认为：“传统行政法学以行政行为形式为其阿基米德支点，且仍旧占有今日德国通说地位。反之，于现代行政法学方法论之反省上，当前日本主流学说系以行政过程论作为此一支点；德国有力学说（目前仍属少数说）则多以行政行为形式论与行政法律关系论共同构成该支点者，其情形类似于以‘行政行为形式论’与‘公权理论’共同构成传统行政法学说理论般，而少有主张单纯以行政法律关系为唯一支点者。”[13]这说明，近年来行政法律关系理论的兴起，正在对传统以行政行为为核心的行政法教义学体系构成挑战和冲击。当然，所谓“行政法律关系”，行政法学者多认为它是公共权力与公民权利之间的关系，有学者即明确指出；“公共权力与公民权利这对范畴的矛盾运动，也自然成了贯穿公法制度变迁的基本主线和推动公法制度发展的根本动力。”[14]我国台湾地区的行政法学者深受德国行政法学影响，亦对此种观点持相同或相似之立场。[15]由此可见，在传统公法学体系中，“权力”与“权利”成为公共组织与社会个体对峙的基本标识（有学者称之为“基本范畴”），国家被认为是公权力主体而非公权利主体。依据这一学说，“人民”居于行政法律关系之公权利主体一方，当然因此而拥有相应之请求权。但是，从“行政法律关系分析”论者的著述，其着眼点主要是重新寻找行政法基础理论的“阿基米德点”。[16]此为行政法基础理论重构之“学术雄心”，其意并不局限于“行政裁判方法论”本身。至于行政法上的主体范围之扩张（譬如，将行政行为所影响之“第三人”纳入行政法律关系主体范围），以及厘清行政法规范与民法规范之间“相辅相成”的关系，等等，乃是这一理论发展的自然之结果。[17]因此，此种学说虽然“请求权分析法”的应用提供了理论发展的空间，却并未明确从“裁判方法论”视角阐发行政法主体之权利的应用价值。
进而言之，“行政法律关系分析”论者提出“宜承认私人有行政法上请求权”，乃至提出“如无法律之明文依据，亦不应承认得以行政处分排除私法请求权之行使”。[18]但是，他们始终坚持了“行政行为分析法”上行政主体之单方处分权的基本立场，并未将“行政处分权”视为一种兼具“形成权”、“请求权”权能的“行政权利”。然则，如果我们以词源学视角对“权利”（right）一词作历史源流的考证，则“权力”（power）一词亦可作为“权利”的特殊类型含摄于其中。譬如，美国法学家霍菲尔德认为，“权利”（right）一词通常被不加选择地适用于各种场合，其含义涵盖了诸如“特权”（privilege）、“权力”（power）、“豁免权”（immunity）等等，而非其本身的狭义内涵。[19]因此，在英美普通法语境中，“权利”实际上包含了“权力”。此外，我国大陆地区学者李贵连亦认为，“权利”一词，虽然在中国古代典籍中亦曾有所体现，但是具有现代意义则源于清末在华传教士丁韪良等人的译著，他们在《万国公法》一书中广泛使用不同于古典意义的“权利”。在后来的译著《公法便览》一书中，丁韪良于“凡例”中特别指出：“权”、“权利”的含义包含两个部分，即“有司所操之权”和“凡人理所应得之分”。在对权利作了这样的阐发之后，他还对国家权利与庶人权利作了进一步的区分。但是，20世纪以后，革命风潮兴起，“权利”一词遂与“民权”、“人权”等概念一起成为思想界的“流行词”。[20]由此而言，作为汉语词汇的“权利”概念，自创立伊始就包含了“国家权力”内涵，指代国家及其机关“应守之本分”、“应尽之职守”。[21]事实上，“权力”亦非与私法体系完全形同陌路；“形成权”即为“私法上权力之典型代表。”[22]由此而言，“权力”的直接体现乃是“形成权”，不论“公法”“私法”皆然。我国《税收征管法》上有关税务机关之“代位权”、“撤销权”等规定，亦已体现出“权力”与“权利”之间“自由转介”。[23]因此，公法与私法之间并不存在不可逾越的“鸿沟”，以权利规范为基础的“请求权分析方法”，实际上可以全面融入行政裁判的方法当中。
二、行政裁判的请求权分析法
（一）民法上的请求权方法及其借鉴意义
王泽鉴先生认为：处理实例题的主要方法有，一为历史方法，一为请求权方法。而所谓“历史方法”，指就案例事实发生的过程，依序检讨其法律关系；所谓“请求权方法”，系指处理实例应以请求权基础（或请求权规范基础）为出发点。[24]王泽鉴先生在此所讲的“历史方法”，颇为接近于我国大陆地区民法学界所使用的“法律关系定性分析法”，但是又不尽相同；而“请求权方法”，又称“请求权基础方法”，或称“归入法”、“涵摄法”，是指通过寻求作为请求权基础的法规范，将案件事实作为“小前提”归入“大前提”，从而确定请求权是否能够得到支持的一种案例分析方法。运用“请求权基础分析方法”来分析案例，其构造为“谁得向谁，依何种法律规范，主张何种法律权利”。[25]请求权分析的基本方法，是当事人在向法院提出某项诉讼请求，以及法院审查当事人的诉讼请求时，均须以具备该项请求具备规范基础并证成其构成要件之具备，以此作为准备提起诉讼之条件，而法院亦须以此作为裁判之标准，甚至可以作为举证责任分配之依据。当然，在德国民法学上，有学者主张在“请求权规范”之外，尚需考虑“辅助性规范”、“反对性规范”，同时考虑“多个请求权目标”、“多个被请求权人”和“多个请求人”等情形。[26]此中涉及到“权利竞合”、“诉的合并”等复杂问题，笔者在此不再赘述。
在请求权分析法方法之应用方面，我们尤需注意者乃是其中的步骤，特别所所有请求权规范之无遗漏的检索或排查，以确保此种方法能够严谨的应用。为此，杨立新提出了请求权方法的“五步裁判法”：（一）发现请求权；（二）请求权定性；（三）寻找请求权法律基础；（四）确定请求权；（五）适用法律裁判。[27]这一论述较为详细地界定了请求权方法适用的步骤，尚需请求权规范的逐一检索方法作为补充——王泽鉴认为：“请求权基础原则上应依下列次序加以检查：契约上请求权；无权代理等类似契约关系上请求权；无因管理上请求权；物权关系上请求权；不当得利请求权；侵权行为损害赔偿请求权；其他请求权。”[28]按照此种请求权的检索方法，裁判者或可无遗漏的穷尽所有请求权规范并作出理性之决断，形成精致缜密的法律思维。
（二）行政法上的请求权方法及其应用
如王泽鉴先生所说：“请求权乃要求特定人为特定行为（作为、不作为）的权利，在权利体系中居于枢纽的地位，因为任何权利，为发挥其功能，或回复不受侵害的圆满状态，均需借助于请求权的行使。”“请求权系由基础权利而发生。……需注意的是，请求权乃权利的表现，而非与权利同属一物，此点于债权及其请求权最需明辨。”[29]“请求权分析法”之应用，需要以完善的权利规范为基础。然则，行政法并不如民法那样存在一个完善的权利规范体系。而且，行政法上所谓之“合法权益”，还须与所谓“反射利益”相区别，更须考虑行政主体为公共利益之需要合法限制人民公法权利之正当事由。因此，行政法上请求权方法之应用，至少需要考虑以下几个因素：
第一，行政法上的私人公权利之甄别。我国《行政诉讼法》第2条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”在行政法上，公民的“合法权益”之确定，亦需以法律法规、规章为基础，适用“保护规范理论”或“保护目的理论”而加以辨认：依据特定行政法规范，公行政部门负有作为或不作为义务，该法规范旨在达成个别人民之利益，并已授予当事人维护其利益之“力量”。进而言之，如果某一法规对公权力主体课以义务，其目的在于，或至少同时在于承认及保护特定个人之利益，即可能存在人民之“公法权利”。反之，行政法规如仅为一般或特别之公共利益，设定公行特定行为义务，人民虽因而获得利益，此一利益并非法律之目的所在，或仅偶然发生者，则此法规范仅得设置“反射利益”而非“公权利”。德国行政法院认为下列利益系“反射利益”，而非人民之公权利，人民不得据以提起行政争讼（1）公用道路之利用通行；（2）政府赈灾救济，人民受救济之利益；（3）违章建筑之拆除；（4）对于商标法审定商标，一般消费大众或个人所受之利益。[30]行政机关的职务行为侵害了相对人的“反射利益”，相对人固然不能主张赔偿请求权，但是行政机关亦不得为恣意之处分。尤其是，相对人所获得之“反射利益”得同时为第三人之合法权益者，行政机关对第三人之利益更是负有尊重与保护之义务。
然则，在我国行政裁判实践中，还存在一个富有争议性的话题，此即：在法律法规和规章所设定的范围之外，能否依据所谓“普遍法理”、“社会共识”或“善良风俗”、“习惯惯例”来判断私人公法权益之存在？有学者在详细研究“刘某诉北京大学案”、“田某诉北京科技大学案”等案件，系统梳理“形式法治”、“实质法治”源流之后，得出一个结论：“权利是值得法律认可、需要法律保护的利益，而不仅仅是制定法所赋予的利益。”[31]尽管笔者认同此种观点的正当性，但是考虑到“需要法律保护”本身的主观性，成文法规范以外人民在行政法上“公法权利”或者“合法权益”之认定，需要有权威部门（譬如全国人大常委会及最高人民法院，等等）之认定，方可不致有“私人公权利”或“合法权益”之滥用，而致此种请求权分析法脱离于我国行政法治的现实体系之外。
第二，行政法上请求权基础之检索。日本学者盐野宏先生即认为，在行政过程中，私人相对于行政主体而言具有“防御性地位”、“受益性地位”与“参与性地位”等三种类型，还可以居于要求行政机关对于第三人行使一定公权力之地位，例如：建筑物附近的人要求对违反《建筑基准法》的建筑业主发布建筑物拆除命令。此种直接的请求权地位在以前行政法学的视野之外。[32]依据此种理论逻辑，行政法上的私人公权利可以分为“自由权”（譬如“人身权利”和“财产权利”）、“社会权”（譬如“生存权”、“发展权”）和“参与权”（譬如“申辩权”、“申请听证权”、“知情权”和“申请复议权”、“诉权”等）。从实体内容上看，我国《行政诉讼法》上所概括保护的私人公权利主要是传统的“自由权”，即“人身权利”与“财产权利”（此种权利当可作广义解读，譬如财产权利不仅包括所有权，而且还包括“经营自由权”等自由权利）。“社会权”、“参与权”如无法律法规及规章之依据，一般而言须依附于人身权、财产权方得受到司法保护，但是诸如“知情权”等权利如已得到《政府信息公开条例》等法规规章之肯认，则也可以由司法机关予以直接保护。
如王泽鉴先生所言，“权利指享受特定利益，法律所赋予之力”；“请求权可谓是权利作用的枢纽”。[33]“请求权”乃是一种权利作用的集中体现；换而言之，凡属法定权利内含之“请求权”，当在实体法上之诉讼主张，应当受到法院之支持，它与作为程序权利的“诉权”互为表里，共同构成裁判方法论上的重要概念。在行政法上，“请求权”系要求特定相对人为一定行为（作为、不作为或容忍）之权利，依据其权利基础之不同，可以构成一个相对独立却富有争议的“请求权体系”。譬如，徐以祥将“公法请求权”分为“特殊形态的公法请求权”与“一般形态的公法请求权”等两种类型，再根据“自由权”、“受益权”、“参与权”、“平等权”等权利内容，将其细分为六种以上的请求权。[34]王锴则认为：“行政法上的请求权可以分为原权型请求权和救济型请求权。原权型请求权包括给付请求权、行政合同上请求权、公法上无因管理请求权、公法上不当得利请求权、无瑕疵裁量请求权和行政程序参加请求权， 救济型请求权包括防御请求权、损害填补请求权和确认请求权。”[35]笔者认为，行政法上相对人一方的“请求权体系”，可以比照《行政诉讼法》第七十条等条款，在行政诉讼原告之请求权基础上做合理拓展，至少可以包括如下类型；1、“行政（违法）侵权损害赔偿请求权”与“确认行政违法请求权”；2、“行政给付请求权”（如“社会保险之给付请求权”、“公务员之薪资请求权”）；3、“行政参与请求权”（如“申请听证权”等等）；4、行政契约上请求权；5、财产返还或不当得利请求权（如“退税请求权”）；6、其他请求权；等等。
第三，行政法上公权利限制之审查。行政法上的私人公权利与其民事权利之不同，不仅体现在其适用范围、外观型态的差异（是否具有法典形态），更在于行政行为本身可能因法律之规定而成立“阻却违法事由”。民法学者王泽鉴先生认为：“通说认为侵害他人之权利，即构成不法，加害人得提出阻却违法事由，排除其行为的不法性，而不负侵权责任。”[36]进而言之，公权力机关并非民事主体，其基于法律之授权，可以“社会公益”之名义限制公民的人身权利、财产权利等基本权利；故而，其在合理限度内行使职权，即使构成侵害公民利益之结果，亦得构成公法上之“阻却违法事由”，公民当予以容忍。即或基于公平原则之考量，国家依据法律对其适法行为承担补偿责任，此与一般的国家赔偿责任亦当有所区别。譬如，在英国国家赔偿法上有所谓“必然侵害不赔偿原则”此即：如果法律对于行政机关行使权力的方法、地点作了强制性规定，行政机关依法行动时产生了不可避免的损害，则此种损害为“必然损害”，行政机关对此不负赔偿责任。[37]须注意者，“必然侵害不赔偿原则”之适用当须注意两点：其一，国家机关不承担侵权赔偿责任，并不意味着其可以完全免责；如果该行为导致公民人身权利或财产权利之损失，可能还需承担补偿责任；其二，“必然侵害”是属于不得已而为之的一种侵害，行政机关在行使职权之时应该遵循“比例原则”，尽量减少损害程度。如果国家机关行使权力逾越合理之限度侵害公民之权益，则依然须承担赔偿责任。
三、行政裁判的请求权方法的局限及其突破
（一）行政裁判上请求权方法的局限
毋庸讳言，行政裁判上请求权分析法在社会价值与适用范围等方面尚存诸多局限性。我国台湾地区学者叶俊荣即认为，“基于行政法与民法的差异，纯粹从请求权基础看行政法案例，有许多缺陷”，譬如，“案例中所呈现的当事人及主张的权利”与“案件中所涉的利益”，均不能“在诉讼程序中有完整的呈现”；最重要的问题是，“案件所彰显的议题，并不仅仅局限于权利与救济层面，许多涉及私权救济的背后，是整体制度与政策面的问题，从当事人请求权的结构，根本无法探讨这些问题。”[38]换而言之，行政裁判属于公法决断的一种类型，它不仅涉及到当事人行政法上的公法权利及合法权益等问题，更是涉及到国家公共政策的制定和实施等情形，远比民事案件的裁判更复杂。因而，民事裁判中较为成熟的请求权分析方法，在行政裁判实践中之应用当然不会那么“得心应手”，而是需要在公法权利或合法权益之肯认等问题上“瞻前顾后”，反复权衡。
如前揭所述，请求权之存在乃是以权利规范为基础，当前中国公法学者多将行政法上的公权利主体限定为“相对人”或“私人”，亦在相当程度上构成了请求权分析法的局限性之所在。譬如，有学者即认为：“公法权利的主要目的和价值是赋予公民捍卫自己利益、对抗政府权力的依照法律地位和手段，从这一基本的原理出发，政府部门不应当成为一般公法权利的主体。”[39]然则，实际上行政法上“公共权力”的内核恰恰是“公法权利”，此种公权力理念之演变，尤以税法最为典型。近年来，受德、日税法学的影响，我国税法学者也形成了两种对立观点，即税权的“公权力说”与“私权利说”。由于我国《税收征收管理法》对于税收债权优于无担保债权、纳税义务发生之后的抵押权、质权、留置权均作了较为明晰的规定，该法甚至还规定税务机关可参照《合同法》相关条款行使代位权、撤销权，这样就凸显了税权的债权属性。因此，不少税法学者均主张“税权”包括“税收权力”与“税收权利”。譬如：张守文认为国家的税收权力与税收权利之间的关系是“表里关系”。[40]然则，我国传统公法学以“公权力之存在与运作”为公私法区分标准，以致法学界许多人误将“权利”视为私法领域内的特有概念，或者将“权利”与“权力”视为概念内涵迥然不同的法律范畴——此种学理观念对行政法上公共部门“公法权利”理论之深入研究将构成严重阻碍。实际上，不论是税法学上作为“税收权力”而存在的税务调查权、核定权、处罚权、强制执行权等等，抑或是税法学上作为“税收权利”所包含的税收债权及其优先权、代位权、撤销权等等，都是立法者基于此种公益保护之目的所赋予国家及其税务机关的特殊法律资格，它们之间保障方式有异而实无本质区别。对于国家及其行政机关之公法权利，往往更加近于民法上的“形成权”、“支配权”而非“请求权”，其法律上之于行政相对人的支配地位，我国曾有行政法学者名之曰“行政行为的先定力”。[41]然则，课税行为等行政行为作为一种限制公民财产权利的干预行政活动，其内核乃是法定的“请求权”，国家及其税务机关不仅需要受“税收法定”等法治原则之拘束，亦须遵循“尊重和保障人权”的宪法精神，使纳税人及其他行政相对人的公法权利及其内含的请求权、抗辩权、支配权、形成权等皆得到充分的尊重和保障。果其如此，行政公权力部门与公民个体等权利主体，方可在行政裁判的方法论上实现“权利论辩”的“过程公平”。
（二）行政裁判上请求权方法的改进
在德国等大陆法系国家及地区，请求权分析方法已经成为“一种最基础的案例分析模式”，但是它依然存在“不具有普适性”、“规范基础的疏漏”与“视野狭隘”等问题。[42]因此，在行政裁判方法上，尤其在中国的行政裁判实践中，“请求权方法”还存在相当大的改进空间。
第一，行政行为分析方法与请求权分析方法的对接。如前文所述，尽管随着行政行为形态的多样化发展，传统学说所谓之行政行为的“单方性”、“强制性”、“无偿性”都在发生深刻改变，行政行为分析方法仍然是我国行政裁判实践中最常用的传统分析方法。如果我们需要在传统的行政行为分析方法中接入“请求权方法”，或者以传统的行政行为分析方法为基础构建中国行政裁判的“请求权分析方法”，则需要考虑如下因素：在相关行政纠纷产生并诉至法院之时，行政公权力（公权利）的及其性质，乃是判断行政行为的成立要件、合法要件的重要依据；而行政诉讼原告资格之确认，亦须“正确把握合法权益、权利义务实际影响、主观权利、反射利益、法律上利益等与利害关系的关联，要按照行政法上请求权、诉之利益、行政诉权、原告资格的逻辑关系进行判定。”[43]行政主体在法律限度内行使权力，如果导致相对人损害结果之发生，则行政行为的合法性本身构成“违法阻却事由”及“赔偿豁免事由”，行政主体可以据此行使“抗辩权”，但是行政行为的合法性本身未必可以构成“补偿豁免事由”。换而言之，从相对人公法权利或者合法权益之保护的视角而言，即便其内含的请求权无法通过“无法赔偿原则”得以救济，亦不排除其通过“公平补偿原则”得到补救之可能。与此同时，即便行政行为存在违法性，却没有造成相对人公法权利或合法权益被侵害之结果，或仅造成了相对人“反射利益”之损失，则相对人仅得在法律法规有规定时提起“公益诉讼”，以此作为人民监督公权力行使之方式，其所谓“权利救济”之诉讼请求不宜得到法院之支持。
第二，正当程序与公共政策在请求权方法中之引入。如学者所言：“法官请求权分析虽然是微观问题，但法官应当养成宏观思维的习惯，从法律系统和请求权体系、类型、原则的宏观方向上整体把握案件。”[44]鉴于行政法典编纂在短期内难以实现，行政法上人民公法权利体系化、实证化面临困境，法官在行政裁判中请求权基础之查找或将面临困境。因此，法院可能需要审时度势，适当考虑“正当程序”原则应用之可能，确保人民的知情权和程序参与权，以此作为公权力部门行政决定的实质合法性之审查依据，同时合理援引权威部门（如全国人大常委会及国务院、最高人民法院等）的政策性文件，使之成为人民在行政法上的公法权利之基础。如此，则行政裁判上的请求权分析方法之“规范缺失”、“视野偏狭”等问题，或可得到改进。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第七十八条规定，人民法院判决确认行政行为违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议的，人民法院可以判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。有学者认为，这两个条款构成了一种新的行政诉讼判决形式，此即“补救判决”——“作出行政诉讼补救判决的请求权基础包括信赖利益保护请求权和结果除去请求权”。[45]前揭两个条款能否构成一种新的判决类型之基础，对此我们暂且不论；但是，人民法院判决被告采取补救措施，可能并未包含在原告的诉讼请求之中，其具体内容却需要符合法律的相关规定，并为原告请求权基础之必要内涵或必要延伸。因此，人民法院在行政裁判过程中，需要在尊重原告诉权之前提下，适当参酌全国人大常委会与国务院等权威部门的公共政策，以及最高人民法院的指导案例或司法解释，针对案件具体事实，对原告的诉讼请求做适当之延展，以确定合适的判决形式、形成合理的判决内容。
参考文献：
[1] 相关著作参见梁慧星著：《裁判的方法》，法律出版社2003年版，第2页。
[2] 王泽鉴著：《法律思维与民法实例》，中国政法大学出版社2001年版，第50页。
[3] 譬如，叶必丰教授明确认为：“行政法学所研究和行政法所规范的重点是行政行为的构成、合法、效力和瑕疵等问题。”参见叶必丰著：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第11页。
[4] 余凌云著：《行政法案例分析和研究方法》，清华大学出版社2019年第2版，第279-297页。
[5] 徐以祥：《行政法上请求权的理论构造》，《法学研究》2010年第6期。
[6] 余凌云著：《行政法案例分析和研究方法》，清华大学出版社2019年第2版，第85-95页。
[7] 叶俊荣著：《行政法案例分析与研究方法》，三民书局1999年版，第43页。
[8] 赖恒盈著：《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》，元照出版有限公司2003年版，第26页，第53页。
[9] 相关争议可参见方世荣著：《论具体行政行为》，武汉大学出版社1996年版，第91－92页；刘莘著：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第34－35页；叶必丰、周佑勇著：《行政规范研究》，法律出版社2002年版，第63－64页；等等。
[10] 学者多概括出“主体要素”、“职能要素”、“法律要素”等多元要件，作为甄别行政行为之标准，亦有学者认为行政行为具有“单方性”、“强制性”、“无偿性”等特点。参见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社2004年版，第124-125页；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年第3版，第178页。
[11] 有学者认为：“从总体上讲．我国现行行政诉讼法确立的是一种客观诉讼制度。”“客观诉讼是指以监督行政公权力行为为主要意旨的诉讼类型，在具体制度中表现为法院仅仅就行政公权力行为的合法性进行审查。”（梁凤云：《行政诉讼法修改的若干理论前提——从客观诉讼和主观诉讼的角度》，《法律适用》2006年 第5期。）亦有学者认为，“保护相对方合法权益是中国行政诉讼的惟一目的”。（参见马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第69页。
[12] 翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第268页。
[13] 赖恒盈著：《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》，元照出版有限公司2003年版，第92页。
[14] 袁曙宏等著：《公法学的分散与统一》，北京大学出版社2007年版，第25页，第27页。
[15] 翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第261页。
[16] 黄宇骁：《行政法学总论阿基米德支点的选择》，《法制与社会发展》2019年第6期。
[17] 赖恒盈著：《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》，元照出版有限公司2003年版，第241-243页。
[18] 赖恒盈著：《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》，元照出版有限公司2003年版，第243页，第230页。
[19] Wesley Newcomb Hohfeld, Some Fundamental Legal Conceptions As Applied In Judicial Reasoning, Yale Law Journal, vember, 1913.
[20] 李贵连：《话说“权利”》，《北大法律评论》第1卷第1辑，法律出版社1998年版，第115－126页。
[21] 根据美国法学家霍菲尔德的概念分析方法，英美法当中的“权利”与“权力”也属于这种“包含”和“被包含”的关系。参见Wesley Newcomb Hohfeld, Some Fundamental Legal Conceptions As Applied In Judicial Reasoning, Yale Law Journal, vember, 1913.
[22] 申海恩著：《私法上的权力：形成权理论之新开展》，北京大学出版社2011年版，第2页。
[23] 周刚志：《论税收债权的消灭时效》，《税务研究》2011年第3期。
[24] 王泽鉴著：《法律思维与民法实例》，中国政法大学出版社2001年版，第40页，第42页。
[25] 杨立新著：《民事裁判方法》，法律出版社2008年版，第19页。
[26] 【德】迪特尔·梅迪库斯著，陈卫佐等译：《请求权基础》，法律出版社2012年版，第11-15页。
[27] 杨立新著：《民事裁判方法》，法律出版社2008年版，第18－19页，第22页。
[28] 王泽鉴著：《法律思维与民法实例》，中国政法大学出版社2001年版，第72页。
[29] 王泽鉴著：《民法概要》，中国政法大学出版社2003年版，第41页。
[30] 陈敏著：《行政法总论》，新学林出版有限公司2007年版，第255－256页。
[31] 何海波著：《实质法治：寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版，第221页。
[32] 盐野宏著，杨建顺译：《行政法总论》，北京大学出版社2008年版，第242－245页。
[33] 王泽鉴著：《法律思维与民法实例》，中国政法大学出版社2001年版，第63页，第64页。
[34] 徐以祥著：《行政法学视野下公法权利理论问题研究》，中国人民大学出版社2014年版，第72页。
[35] 王锴：《行政法上请求权的体系及功能研究》，《现代法学》2012年第5期。
[36] 王泽鉴著：《侵权行为法（第二册）》，三民书局2006年版，第7页。
[37] 王名扬著：《英国行政法》，北京大学出版社2007年版，第167页。
[38] 叶俊荣著：《行政法案例分析与研究方法》，三民书局1999年版，第41页。
[39] 徐以祥著：《行政法学视野下公法权利理论问题研究》，中国人民大学出版社2014年版，第31页。
[40] 张守文：《税收权利的性质及其保护》，《法商研究》2001年第6期。
[41] 叶必丰著：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第50页。
[42] 余凌云著：《行政法案例分析和研究方法》，清华大学出版社2019年第2版，第89-90页。
[43] 程琥：《行政法上请求权与行政诉讼原告资格判定》，《法律适用》2018年第11期。
[44] 刘力：《论民商事案件裁判方法的反思与完善——以请求权基础分析方法为中心》，《东方法学》2020年第1期，第87页。
[45] 陈思融：《论行政诉讼补救判决的请求权基础》，《中外法学》2016年第1期。